Земельный закон 1991 года

Журнальный зал

Русский
толстый журнал как эстетический феномен

  • Новые поступления
  • Журналы
    • ЖУРНАЛЬНЫЙ ЗАЛ
    • Арион
    • Вестник Европы
    • Волга
    • Дружба Народов
    • Звезда
    • Знамя
    • Иностранная литература
    • Нева
    • Новая Юность
    • Новый Журнал
    • Новый Мир
    • Октябрь
    • Урал
    • НОН-ФИКШН
    • Вопросы литературы
    • НЛО
    • Неприкосновенный запас
    • НОВОЕ В ЖЗ
    • Homo Legens
    • Prosōdia
    • ©оюз Писателей
    • День и ночь
    • Дети Ра
    • Зеркало
    • Иерусалимский журнал
    • Интерпоэзия
    • Крещатик
    • Новый Берег
    • АРХИВ
    • ВОЛГА-ХХI век
    • Зарубежные записки
    • Континент
    • Критическая Масса
    • Логос
    • Новая Русская Книга
    • Новый ЛИК
    • Отечественные записки
    • Сибирские огни
    • Слово\Word
    • Старое литературное обозрение
    • Студия
    • Уральская новь
  • Проекты
    • Вечера в Клубе ЖЗ
    • Египетские ночи
    • Премия «Поэт»
    • Премия Алданова
    • Премия журнала «Интерпоэзия»
    • Поэтическая премия «Anthologia»
    • Страница Литературной премии И.П.Белкина
    • Страница Литературной премии им. Ю.Казакова
    • Академия русской современной словесности
    • Страница Карабчиевского
    • Страница Татьяны Тихоновой
  • Авторы
  • Выбор читателя
  • О проекте
  • Архив
  • Контакты

Земельная реформа: 1990–2002.

Основной целью земельной реформы в постсоветской России было разгосударствление земли, создание условий для возникновения рынка земли и субъектов этого рынка, владеющих землей на правах частной собственности. Для легализации такого необходимого элемента рыночной экономики, как гражданский оборот земель, потребовалось более 10 лет дискуссий, расколовших общество и законодателей. Особенно ожесточенные дебаты между сторонниками и противниками коммерциализации земли велись по вопросу о землях сельскохозяйственного назначения.

Известно, что в советский период союзное государство обладало монополией собственности на землю, возникшей в результате ее национализации [1] и закрепленной в Конституции СССР: «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса». Первая попытка изменить эти положения была предпринята в конце 1980-х годов в рамках реформирования социалистической системы. Закон «О собственности в СССР» и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, вступившие в силу в 1990 году, ликвидировали монополию союзного государства, вводя множественность субъектов права (публичных) и многообразие форм собственности на землю. И хотя разработчикам Основ не удалось легализовать понятие частной собственности, в результате политического компромисса был введен институт пожизненного наследуемого владения землей, являвшийся по сути завуалированной формой ограниченного права частной собственности.

Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Вместе с новым Земельным кодексом, принятым в 1991 году, и законом «О плате за землю» они создали правовую базу для возникновения различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной. Закрепляя институт пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность приобретения участков земли в частную собственность [2]. В то же время речь в них шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен мораторий на куплю-продажу, дарение и иные сделки с земельными участками (за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет.

На этом начальном этапе реформы основной задачей правительства было перераспределение земельного фонда в пользу граждан и создание нового типа сельскохозяйственных производителей — индивидуальных фермерских хозяйств. С целью развития фермерского движения в начале 1991 года Советом Министров РСФСР были приняты соответствующие постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь в размере одного миллиарда рублей (так называемый «силаевский миллиард»). Однако, вопреки ожиданиям, массового исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им выделялись не самые качественные или неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали противодействие и негативное отношение не только со стороны колхозных и местных властей, но и самих колхозников. Со временем государственная поддержка фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных хозяйств разорялись и банкротились. Основной рост фермерства наблюдался в период с 1992 по 1994 год, когда число хозяйств возросло с 49 до 270 тысяч, а в 1996 году оно достигло своего «пика»: 279,1 тысячи фермерских хозяйств, располагающих 12 001 гектаром сельхозугодий. Затем это число стало сокращаться при некотором возрастании общей площади земельных наделов (в 2000 году насчитывалось 264,6 тысячи хозяйств, располагающих 14 484 гектарами земель) [3].

С целью ускорения аграрных преобразований в 1991 году был издан указ президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и ряд постановлений правительства по реорганизации колхозов и совхозов, обязывавших последние в установленные сроки принять решение о преобразовании в новые формы хозяйствования (АО, товарищества на вере, кооперативы и т. д.) либо о сохранении прежней [4]. За 1992–1994 годы большинство предприятий аграрного сектора прошли перерегистрацию с изменением организационно-правового статуса, однако во многих случаях происходила лишь формальная «смена вывески», не затрагивающая основ внутриколхозных отношений.

В основу приватизации сельскохозяйственных земель и иной собственности коллективных хозяйств был положен принцип социально справедливого уравнительного распределения, в рамках которого предусматривалась передача на безвозмездной основе в собственность членам трудовых коллективов, а также работникам социальной сферы села и пенсионерам усредненных земельных долей и имущественных паев. В результате этих преобразований собственниками земельных долей стали около 12 миллионов бывших колхозников и работников совхозов, однако это право собственности долгое время оставалось виртуальным — в натуре земельные доли не выделялись, не было ясности и в вопросе о том, как крестьяне могут реально ими распорядиться.

В отсутствие соответствующих федеральных законов отношения по использованию земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных предприятий, регулировались почти исключительно на основании указов президента и постановлений правительства. В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» владельцы долей должны были получить документы, удостоверяющие их права на земельные участки, и принять решение по их использованию. Они получали право передавать долю по наследству, получать земельные участки в натуре при выходе из хозяйства, вносить их в уставный капитал сельскохозяйственных предприятий, сдавать в аренду, продавать и покупать. В последующих указах президента и постановлениях правительства [5] подтверждались права крестьян на земельные доли и устанавливался порядок их использования, при котором разрешались практически все виды операций с землей, включая ее куплю-продажу. Однако в действительности процесс регистрации права на земельные доли и заключения договоров по сделкам с землей шел крайне медленно. К середине 1995 года многие субъекты РФ из политических или иных соображений задерживали (а некоторые и вовсе не начинали) выдачу свидетельств на земельные доли. При этом местными законодателями нередко вводились дополнительные ограничения на сделки с землей. К 1995 году свидетельства на земельные доли получили около 70 процентов собственников; к 2000 году, по данным Госкомзема России, — 91,2 процента, из которых около 2/3 распорядились правами на свои земельные доли (см. табл. 1).

К середине 1990-х годов в земельном законодательстве сложилась довольно парадоксальная ситуация. Основной массив норм, регулирующих земельные отношения, содержался в пакете указов президента и постановлений правительства 1992–1993 годов, изданных в условиях противоборства между исполнительной и законодательной ветвями власти. Эти нормативные акты, отменявшие бoльшую часть статей Земельного кодекса РСФСР и снимавшие мораторий на сделки с землей, содержали наиболее либеральные нормы, не запрещавшие практически никаких операций с землей. Полные права собственности на землю были также провозглашены в положениях Конституции РФ и развиты в регулирующей сделки с землей 17-й статье нового Гражданского кодекса. Однако президентские указы, по мнению многих законодателей, не отражали степени достигнутого согласия в обществе по вопросу о гражданском обороте земель; 17-я глава Кодекса была заморожена и должна была вступить в силу лишь после принятия нового Земельного кодекса.

История принятия этого правового акта стала, возможно, наиболее драматичной законодательной коллизией за всю работу Государственной думы. Начавшись уже в 1993 году, работа над новым Земельным кодексом продолжалась в течение восьми лет. Летом 1994 года в нижнюю палату парламента Правительством РФ и фракцией «Выбор России» были внесены два законопроекта, но ни один из них не набрал необходимого числа голосов. В 1995 году состоялось новое голосование по правительственному варианту проекта, доработанному в Комитете ГД по аграрным вопросам с учетом многочисленных замечаний, высказанных субъектами Федерации, различными министерствами, депутатскими объединениями. Этот компромиссный вариант имел хорошие шансы на принятие, однако был вновь отклонен депутатами: голосовали «против» фракция КПРФ, отвергавшая частную собственность на землю, в том числе на садовые и приусадебные участки, а также «Выбор России» и «Яблоко», считавшие его недостаточно либеральным, ограничивающим конституционные права граждан. Принять Земельный кодекс удалось лишь в 1996 году Государственной думе второго созыва, однако его концепция, не предусматривавшая куплю-продажу и залог земель, не устроила Совет Федерации, предложивший создать согласительную комиссию для преодоления возникших между палатами разногласий. После многомесячных ожесточенных споров законопроект с учетом внесенных поправок был в 1997 году принят Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен президентом. Камнем преткновения, не позволившим Думе второго созыва принять Земельный кодекс, стал вопрос о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, против которого выступало думское большинство и на котором настаивал президент.

В этой ситуации политического пата, когда ни одна из конфликтующих сторон не могла настоять на принятии ее версии закона о земле, законодательную инициативу стали активно проявлять регионы. Одними из первых легализовали сделки с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской области. На федеральном уровне работа над земельным законодательством вновь активизируется в 2001 году. В январе, с четвертой попытки, Думе удается разблокировать 17-ю главу Гражданского кодекса, регулирующую порядок осуществления сделок с землей, — правда, в компромиссном варианте, исключающем из сферы ее действия сельскохозяйственные земли. Президиум Госсовета обсуждает вопросы земельной реформы и поручает министерству Грефа подготовить новый проект Земельного кодекса. При отчаянном сопротивлении фракции КПРФ и левого крыла аграриев этот правительственный законопроект летом — осенью 2001 года был принят Государственной думой в трех чтениях и подписан Президентом РФ [6].

Принятый Земельный кодекс сохраняет принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота и пользования, кроме сельскохозяйственных земель. В действительности Кодекс вводит в гражданский оборот лишь земли промышленности и поселений — иначе говоря, чуть более двух процентов всего земельного фонда страны. В то же время необходимо подчеркнуть, что именно эти категории земель являются наиболее экономически значимыми. Кроме того, Кодекс содержит несколько важных нововведений. Прежде всего он объявляет принцип единства объекта недвижимого имущества, т. е. строения и земельного участка, на котором оно стоит. В соответствии с этим принципом промышленные предприятия получили возможность выкупать занимаемые ими земельные участки (порядок осуществления этих операций и стоимость участков также определены в Кодексе).

Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права собственности граждан и юридических лиц, которым оно было предоставлено ранее. Предусматривается также возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков (на правах постоянного пользования и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды, имеют преимущественное право на их покупку. В Кодексе также разграничены формы государственной собственности на землю (федеральная, муниципальная и собственность субъектов Федерации) и определены функции органов власти, представляющей интересы публичных земельных собственников.

Таким образом, в соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При этом в отношении иностранных граждан устанавливаются права и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных случаев (в частности, они не могут владеть земельными участками на приграничных территориях).

Не запрещая куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал ее регулирование при помощи специального федерального закона. Работа над ним началась сразу после принятия Кодекса. Ей предшествовало необычайное обострение политических противоречий — как между различными фракциями, так и между центром и периферией. Наконец в июле 2002 года был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [7], который носил «рамочный» характер и наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли субъекты Федерации. Предполагалось, что законодательные собрания регионов примут соответствующие законы и определят сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социально-экономических особенностей.

Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный предельный размер такого участка не может составлять менее 10 процентов общей площади угодий в границах одного административно-территориального образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает особый правовой режим осуществления различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа), предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты РФ и органы местного самоуправления [8]. Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или правительства.

Наряду с законами «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю» закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», по замыслу его разработчиков, должен составить основу формирования экономической и правовой системы гражданского оборота земельных участков. Он знаменует новый этап земельной реформы, главной целью которой становится концентрация земель в руках эффективных собственников.

Справку подготовила Олеся Кирчик.

[1] Начало национализации земли положил Декрет II Всероссийского съезда Советов «О земле» 1917 года. Собственность государства на землю была в дальнейшем закреплена в Декрете ВЦИК «О социализации земли» 1918 года, в Земельном кодексе РСФСР 1922 года, а также в более поздних законах и редакциях Конституции СССР.

[2] Право российских граждан владеть и распоряжаться земельными участками на правах частной собственности было закреплено позднее в статье 36 Конституции РФ от 12 декабря 1993 года.

[3] Число индивидуальных фермерских хозяйств остается сравнительно небольшим. Для сравнения напомним: в РФ насчитывается около 12 миллионов сельских жителей и свыше 440 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель.

[4] Под давлением со стороны съезда колхозников, протестовавших против насильственной приватизации, правительство было вынуждено изменить свои первоначальные намерения и позволить сельскохозяйственным предприятиям сохранять прежние формы хозяйствования (февраль 1992 года).

[5] В частности, Постановление Правительства РФ № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» от 1 февраля 1995 года, Указ Президента РФ № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 года.

[6] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. ст. 4147. Вступил в силу 30 октября 2001 года.

[7] «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ // Российская газета. 27.07.2002.

[8] Данное положение Закона вступает в противоречие с рядом действующих правовых актов, предоставляющих преимущественное право покупки владельцам соседних земельных участков, лицам, ранее арендовавшим этот участок, и т. п.

Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.

Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.

С изменениями и дополнениями от:

28 апреля 1993 г.

См. постановление ВС РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103/1-1 «О введении в действие Земельного кодекса РСФСР»

В настоящее время право собственности и другие вещные права на землю регулируются Гражданским Кодексом РФ

Раздел ХI
Государственный земельный кадастр

Статья 110. Содержание и назначение государственного земельного кадастра

Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель.

Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, при их изъятии и предоставлении, при определении платежей за землю, проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности и осуществлении других мероприятий, связанных с использованием и охраной земель.

Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается проведением топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследований и изысканий.

Статья 111. Порядок ведения государственного земельного кадастра

Государственный земельный кадастр ведется Государственным комитетом РСФСР по земельной реформе и его органами на местах по единой для всей республики системе за счет средств республиканского бюджета.

Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается Советом Министров РСФСР.

Земельная реформа: 1990–2002.

Основной целью земельной реформы
в постсоветской России было разгосударствление земли, создание условий для
возникновения рынка земли и субъектов
этого рынка, владеющих землей на правах
частной собственности. Для легализации
такого необходимого элемента рыночной
экономики, как гражданский оборот земель, потребовалось более 10 лет дискуссий, расколовших общество и законодателей. Особенно ожесточенные дебаты
между сторонниками и противниками
коммерциализации земли велись по вопросу о землях сельскохозяйственного назначения.

Известно, что в советский период союзное государство обладало монополией
собственности на землю, возникшей в результате ее национализации [1] и закрепленной в Конституции СССР: «В исключительной собственности государства
находятся: земля, ее недра, воды, леса».
Первая попытка изменить эти положения
была предпринята в конце 1980-х годов
в рамках реформирования социалистической системы. Закон «О собственности
в СССР» и Основы законодательства
Союза ССР и союзных республик о земле,
вступившие в силу в 1990 году, ликвидировали монополию союзного государства, вводя множественность субъектов
права (публичных) и многообразие форм
собственности на землю. И хотя разработчикам Основ не удалось легализовать
понятие частной собственности, в результате политического компромисса был
введен институт пожизненного наследуемого владения землей, являвшийся по сути
завуалированной формой ограниченного
права частной собственности.

Официальный старт денационализации земли и земельной реформы в Российской Федерации был дан 1 января 1991 года, когда вступили в силу Законы РСФСР
«О земельной реформе» и «О крестьянском
(фермерском) хозяйстве». Вместе с новым
Земельным кодексом, принятым в 1991 году, и законом «О плате за землю» они создали правовую базу для возникновения
различных форм земельной собственности: государственной, муниципальной, частной. Закрепляя институт пожизненного
наследуемого владения и постоянного
(бессрочного) пользования землей, эти законы предусматривали также возможность
приобретения участков земли в частную
собственность [2]. В то же время речь в них
шла только об ограниченном праве собственности, поскольку земля была исключена из гражданского оборота и был введен
мораторий на куплю-продажу, дарение
и иные сделки с земельными участками
(за исключением садовых, дачных и приусадебных) сроком на 10 лет.

На этом начальном этапе реформы
основной задачей правительства было
перераспределение земельного фонда
в пользу граждан и создание нового типа
сельскохозяйственных производителей —
индивидуальных фермерских хозяйств. С целью развития фермерского движения
в начале 1991 года Советом Министров
РСФСР были приняты соответствующие
постановления, определившие меры помощи и содействия фермерским хозяйствам, включая и финансовую помощь
в размере одного миллиарда рублей (так
называемый «силаевский миллиард»).
Однако, вопреки ожиданиям, массового
исхода крестьян из коллективных хозяйств не произошло. Те, кто решился вести индивидуальное хозяйство, столкнулись с немалыми трудностями: часто им
выделялись не самые качественные или
неудобно расположенные земельные участки, не было кредитов, не хватало техники. Начинающие фермеры испытывали
противодействие и негативное отношение
не только со стороны колхозных и местных властей, но и самих колхозников.
Со временем государственная поддержка
фермеров практически сошла на нет, многие из вновь созданных индивидуальных
хозяйств разорялись и банкротились.
Основной рост фермерства наблюдался
в период с 1992 по 1994 год, когда число
хозяйств возросло с 49 до 270 тысяч,
а в 1996 году оно достигло своего «пика»: 279,1 тысячи фермерских хозяйств,
располагающих 12 001 гектаром сельхозугодий. Затем это число стало сокращаться
при некотором возрастании общей площади земельных наделов (в 2000 году насчитывалось 264,6 тысячи хозяйств, располагающих 14 484 гектарами земель) [3].

С целью ускорения аграрных преобразований в 1991 году был издан указ президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»
и ряд постановлений правительства по реорганизации колхозов и совхозов, обязывавших последние в установленные сроки
принять решение о преобразовании в новые формы хозяйствования (АО, товарищества на вере, кооперативы и т. д.) либо о
сохранении прежней [4]. За 1992–1994 годы
большинство предприятий аграрного сектора прошли перерегистрацию с изменением организационно-правового статуса,
однако во многих случаях происходила
лишь формальная «смена вывески», не затрагивающая основ внутриколхозных отношений.

В основу приватизации сельскохозяйственных земель и иной собственности
коллективных хозяйств был положен
принцип социально справедливого уравнительного распределения, в рамках которого предусматривалась передача на безвозмездной основе в собственность
членам трудовых коллективов, а также работникам социальной сферы села и пенсионерам усредненных земельных долей
и имущественных паев. В результате этих
преобразований собственниками земельных долей стали около 12 миллионов бывших колхозников и работников совхозов,
однако это право собственности долгое
время оставалось виртуальным — в натуре
земельные доли не выделялись, не было
ясности и в вопросе о том, как крестьяне
могут реально ими распорядиться.

В отсутствие соответствующих федеральных законов отношения по использованию земельных долей, возникших
в результате приватизации сельскохозяйственных предприятий, регулировались
почти исключительно на основании указов президента и постановлений правительства. В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года
«О регулировании земельных отношений
и развитии аграрной реформы в России»
владельцы долей должны были получить
документы, удостоверяющие их права на
земельные участки, и принять решение по
их использованию. Они получали право
передавать долю по наследству, получать
земельные участки в натуре при выходе из
хозяйства, вносить их в уставный капитал
сельскохозяйственных предприятий, сдавать в аренду, продавать и покупать. В последующих указах президента и постановлениях правительства [5] подтверждались
права крестьян на земельные доли и устанавливался порядок их использования,
при котором разрешались практически
все виды операций с землей, включая ее
куплю-продажу. Однако в действительности процесс регистрации права на земельные доли и заключения договоров
по сделкам с землей шел крайне медленно. К середине 1995 года многие субъекты
РФ из политических или иных соображений задерживали (а некоторые и вовсе не
начинали) выдачу свидетельств на земельные доли. При этом местными законодателями нередко вводились дополнительные ограничения на сделки с землей.
К 1995 году свидетельства на земельные
доли получили около 70 процентов собственников; к 2000 году, по данным Госкомзема России, — 91,2 процента, из которых
около 2/3 распорядились правами на свои
земельные доли (см. табл. 1).

К середине 1990-х годов в земельном законодательстве сложилась довольно парадоксальная ситуация. Основной
массив норм, регулирующих земельные
отношения, содержался в пакете указов
президента и постановлений правительства 1992–1993 годов, изданных в условиях
противоборства между исполнительной и
законодательной ветвями власти. Эти
нормативные акты, отменявшие бoльшую
часть статей Земельного кодекса РСФСР
и снимавшие мораторий на сделки с землей, содержали наиболее либеральные
нормы, не запрещавшие практически никаких операций с землей. Полные права
собственности на землю были также провозглашены в положениях Конституции
РФ и развиты в регулирующей сделки
с землей 17-й статье нового Гражданского
кодекса. Однако президентские указы, по
мнению многих законодателей, не отражали степени достигнутого согласия
в обществе по вопросу о гражданском
обороте земель; 17-я глава Кодекса была
заморожена и должна была вступить в силу лишь после принятия нового Земельного кодекса.

История принятия этого правового
акта стала, возможно, наиболее драматичной законодательной коллизией
за всю работу Государственной думы. Начавшись уже в 1993 году, работа над новым Земельным кодексом продолжалась
в течение восьми лет. Летом 1994 года
в нижнюю палату парламента Правительством РФ и фракцией «Выбор России» были внесены два законопроекта,
но ни один из них не набрал необходимого числа голосов. В 1995 году состоялось
новое голосование по правительственному варианту проекта, доработанному
в Комитете ГД по аграрным вопросам
с учетом многочисленных замечаний,
высказанных субъектами Федерации,
различными министерствами, депутатскими объединениями. Этот компромиссный вариант имел хорошие шансы
на принятие, однако был вновь отклонен
депутатами: голосовали «против» фракция КПРФ, отвергавшая частную собственность на землю, в том числе на садовые и приусадебные участки, а также
«Выбор России» и «Яблоко», считавшие его недостаточно либеральным, ограничивающим конституционные права граждан. Принять Земельный кодекс удалось лишь в 1996 году Государственной
думе второго созыва, однако его концепция, не предусматривавшая куплю-продажу и залог земель, не устроила Совет
Федерации, предложивший создать согласительную комиссию для преодоления
возникших между палатами разногласий.
После многомесячных ожесточенных
споров законопроект с учетом внесенных
поправок был в 1997 году принят Думой,
одобрен Советом Федерации, но отклонен президентом. Камнем преткновения,
не позволившим Думе второго созыва
принять Земельный кодекс, стал вопрос
о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, против которого выступало думское большинство
и на котором настаивал президент.

В этой ситуации политического пата,
когда ни одна из конфликтующих сторон
не могла настоять на принятии ее версии
закона о земле, законодательную инициативу стали активно проявлять регионы.
Одними из первых легализовали сделки
с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской
области. На федеральном уровне работа
над земельным законодательством вновь
активизируется в 2001 году. В январе,
с четвертой попытки, Думе удается разблокировать 17-ю главу Гражданского
кодекса, регулирующую порядок осуществления сделок с землей, — правда,
в компромиссном варианте, исключающем из сферы ее действия сельскохозяйственные земли. Президиум Госсовета
обсуждает вопросы земельной реформы
и поручает министерству Грефа подготовить новый проект Земельного кодекса.
При отчаянном сопротивлении фракции
КПРФ и левого крыла аграриев этот правительственный законопроект летом —
осенью 2001 года был принят Государственной думой в трех чтениях и подписан
Президентом РФ [6].

Принятый Земельный кодекс сохраняет принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного
назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота
и пользования, кроме сельскохозяйственных земель. В действительности Кодекс вводит в гражданский оборот лишь
земли промышленности и поселений —
иначе говоря, чуть более двух процентов
всего земельного фонда страны. В то же
время необходимо подчеркнуть, что
именно эти категории земель являются
наиболее экономически значимыми.
Кроме того, Кодекс содержит несколько
важных нововведений. Прежде всего он
объявляет принцип единства объекта
недвижимого имущества, т. е. строения
и земельного участка, на котором оно
стоит. В соответствии с этим принципом
промышленные предприятия получили
возможность выкупать занимаемые ими
земельные участки (порядок осуществления этих операций и стоимость участков
также определены в Кодексе).

Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права
собственности граждан и юридических
лиц, которым оно было предоставлено
ранее. Предусматривается также возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков (на правах постоянного
пользования и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды,
имеют преимущественное право на их
покупку. В Кодексе также разграничены
формы государственной собственности
на землю (федеральная, муниципальная
и собственность субъектов Федерации)
и определены функции органов власти,
представляющей интересы публичных
земельных собственников.

Таким образом, в соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются граждане,
юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При
этом в отношении иностранных граждан
устанавливаются права и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных случаев (в частности, они
не могут владеть земельными участками на
приграничных территориях).

Не запрещая куплю-продажу земель
сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал ее регулирование при помощи специального
федерального закона. Работа над ним
началась сразу после принятия Кодекса.
Ей предшествовало необычайное обострение политических противоречий —
как между различными фракциями, так
и между центром и периферией. Наконец в июле 2002 года был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» [7],
который носил «рамочный» характер
и наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли
субъекты Федерации. Предполагалось,
что законодательные собрания регионов примут соответствующие законы
и определят сроки их введения исходя
из своих природно-климатических,
культурных, социально-экономических
особенностей.

Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам
субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые
могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный
предельный размер такого участка не
может составлять менее 10 процентов
общей площади угодий в границах одного административно-территориального
образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает
особый правовой режим осуществления
различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа),
предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой
при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты
РФ и органы местного самоуправления [8].
Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких
земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или
правительства.

Наряду с законами «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю»
закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», по замыслу
его разработчиков, должен составить
основу формирования экономической
и правовой системы гражданского оборота земельных участков. Он знаменует
новый этап земельной реформы, главной целью которой становится концентрация земель в руках эффективных собственников.

Справку подготовила Олеся Кирчик.

[1] Начало национализации земли положил Декрет II Всероссийского съезда Советов
«О земле» 1917 года. Собственность государства на землю была в дальнейшем закреплена
в Декрете ВЦИК «О социализации земли» 1918 года, в Земельном кодексе РСФСР 1922 года,
а также в более поздних законах и редакциях Конституции СССР.

[2] Право российских граждан владеть и распоряжаться земельными участками на правах
частной собственности было закреплено позднее в статье 36 Конституции РФ
от 12 декабря 1993 года.

[3] Число индивидуальных фермерских хозяйств остается сравнительно небольшим.
Для сравнения напомним: в РФ насчитывается около 12 миллионов сельских жителей
и свыше 440 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель.

[4] Под давлением со стороны съезда колхозников, протестовавших против насильственной
приватизации, правительство было вынуждено изменить свои первоначальные намерения
и позволить сельскохозяйственным предприятиям сохранять прежние формы хозяйствования
(февраль 1992 года).

[5] В частности, Постановление Правительства РФ № 96 «О порядке осуществления прав
собственников земельных долей и имущественных паев» от 1 февраля 1995 года,
Указ Президента РФ № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»
от 7 марта 1996 года.

[6] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001.
№ 44. ст. 4147. Вступил в силу 30 октября 2001 года.

[7] «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон
от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ // Российская газета. 27.07.2002.

[8] Данное положение Закона вступает в противоречие с рядом действующих правовых актов,
предоставляющих преимущественное право покупки владельцам соседних земельных
участков, лицам, ранее арендовавшим этот участок, и т. п.

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»

Изменения и поправки

Принят Государственной Думой 28 сентября 2001 года

Одобрен Советом Федерации 10 октября 2001 года

Ввести в действие Земельный кодекс Российской Федерации со дня его официального опубликования.

1. При продаже в соответствии с правилами, установленными статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость таких земельных участков определяется в порядке, установленном пунктами 2 и 3 настоящей статьи.

2. Субъектом Российской Федерации устанавливается цена земли в поселениях с численностью населения:

свыше 3 миллионов человек в размере от пяти- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от пяти- до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

до 500 тысяч человек, а также за пределами черты поселений в размере от трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года).

До установления субъектом Российской Федерации цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.

3. При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения. Поправочные коэффициенты, учитывающие основные виды использования, утверждаются Правительством Российской Федерации в размере от 0,7 до 1,3.

1. Права на землю, не предусмотренные статьями 15, 20-24 Земельного кодекса Российской Федерации, подлежат переоформлению со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации.

2. Юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Арендная плата за использование указанных земельных участков устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации.

При этом размер арендной платы за использование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и занятых объектами транспортных систем естественных монополий, не может быть выше размеров ставок земельного налога, установленных для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения.

При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателей зданий, строений, сооружений.

3. Предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

4. Граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 года N 1305-I «О собственности в СССР», но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными статьей 20 Земельного кодекса Российской Федерации.

5. До установления Президентом Российской Федерации указанного в пункте 3 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

6. Не допускается внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. Коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке.

7. Со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

8. Со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются только в случаях, установленных пунктом 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации.

9. Государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним выданные после введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года N 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», а также государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 года N 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей», свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 1992 года N 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения».

10. До разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется.

Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством Российской Федерации.

11. Со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на день введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации в образованных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» фондах перераспределения земель.

12. Предоставленное землепользователям до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному Земельным кодексом Российской Федерации праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

13. В случаях, если кадастровая стоимость земли не определена, для целей, указанных в статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации, применяется нормативная цена земли.

Примечание. Для целей настоящей статьи переоформление права на земельный участок включает в себя:

подачу заявления юридическим лицом о предоставлении ему земельного участка на соответствующем праве при переоформлении этого права в соответствии с настоящей статьей или подачу заявления юридическим лицом о предоставлении ему земельного участка на праве, предусмотренном статьями 15 или 22 Земельного кодекса Российской Федерации, при переоформлении этого права в соответствии с пунктами 2 и 5 настоящей статьи;

принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;

государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

1. Признать утратившими силу:

Земельный кодекс РСФСР (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 22, ст. 768);

постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 года N 1103/1-I «О введении в действие Земельного кодекса РСФСР» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 22, ст. 769);

Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года N 374-I «О земельной реформе» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 26, ст. 327);

постановление Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1990 года N 375-I «О введении в действие Закона РСФСР «О земельной реформе» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 26, ст. 328);

Закон РСФСР от 27 декабря 1990 года N 460-I «Об изменениях Закона РСФСР «О земельной реформе» в связи с принятием Постановления Съезда народных депутатов РСФСР «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса» и Закона РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 1, ст. 4);

статью 8 Закона Российской Федерации от 24 июня 1992 года N 3119-I «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс РСФСР, Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Регламент Верховного Совета РСФСР, законы РСФСР «О Еврейской автономной области», «О выборах народных депутатов РСФСР», «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе», «О банках и банковской деятельности в РСФСР», «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», «О собственности в РСФСР», «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О государственной налоговой службе РСФСР», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами», «О местном самоуправлении в РСФСР», «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «О государственной пошлине»; законы Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», «О товарных биржах и биржевой торговле» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 34, ст. 1966);

Закон Российской Федерации от 20 ноября 1992 года N 3936-I «О внесении изменений в статью 7 Закона РСФСР «О земельной реформе» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 50, ст. 2962);

Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4196-I «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 1, ст. 26);

постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года N 4197-I «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 1, ст. 27);

статьи 3 и 5 Закона Российской Федерации от 28 апреля 1993 года N 4888-I «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР «О плате за землю» и налогового законодательства России» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 21, ст. 748).

2. Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в трехмесячный срок привести свои нормативные правовые акты и заключенные с субъектами Российской Федерации договоры в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации.

Со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории Российской Федерации, не применяются.

Изданные до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Земельному кодексу Российской Федерации.

К земельным отношениям, возникшим до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

До введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель, а также с учетом следующих положений:

при переходе права на земельный участок от одного собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка к другому категория и целевое назначение такого земельного участка не подлежат изменению;

иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды;

приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.

Впредь до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъекты Российской Федерации, оборот земель в которых до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации регулировался соответствующими законами указанных субъектов Российской Федерации, оборот земель сельскохозяйственного назначения продолжают осуществлять в соответствии с законами указанных субъектов Российской Федерации.

Президент
Российской Федерации
В. Путин