Земельное право в 1917-1920

§2. Развитие земельного законодательства в 1917–1990 гг.

Как известно из истории, большевики отстаивали национализацию земли, в то время как меньшевики, левые эсеры – муниципализацию. Указанные партийные установки нашли свое отражение в Декрете о земле, принятом Вторым съездом Советов рабочих и солдатских делегатов на второй день после свершения Октябрьской революции, т.е. 26 октября (8 ноября) 1917 г.

На основе Декрета о земле был уничтожен земельный строй дореволюционной России и создан новый земельный строй России. Была отменена частная собственность на землю без вознаграждения крупных собственников. Уничтожение частной собственности на землю фактически явилось национализацией земли.

Правда, в самом Декрете термин «национализация земли» не содержится; тем не менее, его положения законодательно закрепили именно национализацию земли. Декрет установил, что помещичья собственность на землю отменяется немедленной без всякого выкупа, все земли обращаются во всенародное достояние и переходят в пользование всех трудящихся.

Раскрывая политико-юридическое содержание национализации земли, надо сказать, что национализация есть передача всей земли в собственность государства. Собственность означает право на ренту и определение государственной властью общих для всего государства правил владения и пользования землей. К таким общим правилам, безусловно, относится при национализации запрещение всякого посредничества, т.е. запрещение передачи земли субарендаторам, запрещение уступки земли тому, кто не является сам хозяином.

Юридическим выражением национализации земли явилось право исключительной собственности государства на землю – запрещались какие-либо сделки с землей купля-продажа, аренда, залог.

Декрет о земле ввел принцип трудового землепользования, определил принципы и формы владения и пользования землей. Земельные участки с высококультурными хозяйствами превращались в государственные хозяйства. Основная масса земель передавалась на основе уравнительного землепользования крестьянам по трудовым или потребительско-трудовым нормам и подвергалась периодическим переделам. Правом пользования землей наделялись все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом вместе с семьей или в товариществе. Наемный труд не допускался. Формы пользования землей допускались различные, в зависимости от желания граждан отдельных селений и поселков подворные, хуторские, общинные, артельные.

Таким образом, Декрет о земле предусмотрел различные формы землепользования – государственных предприятий, товариществ, артелей и трудящихся крестьян. Впоследствии одни формы (например, хуторское, общинное, единоличное землепользование) были отменены, а другие укрепились и в конечном счете стали преобладающими и основными. Установление национализации земли привело к возникновению и последующему развитию земельного законодательства.

Положения Декрета о земле вскоре были включены в Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа [2] , которая вошла затем в первую Конституцию РСФСР [3] .

Социализация земли III Всероссийский съезд Советов 18 января 1918 г принял основные положения Декрета о социализации земли [4] . Съезд поручил ВЦИК доработать и утвердить весь Декрет в целом. Под влиянием большевиков проект Декрета был существенно исправлен, а ряд положений принципиально изменен. 9 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли [5] .

Декрет состоял из 13 разделов, в которых были развиты и более детально сформулированы основные принципы и положения Декрета о земле. Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве исключительной государственной собственности на землю и ее недра. Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа.

В первую очередь земля предоставлялась в пользование для ведения сельского хозяйства государственным хозяйствам, сельскохозяйственным коммунам и товариществам.

Декрет о социализации земли подробно урегулировал уравнительное распределение земли.

В 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию [6] . Это Положение неразрывно связало мероприятия по землеустройству и переустройству сельского хозяйства. В Положении обосновывалась необходимость перехода от единоличных форм землепользования к землепользованию совхозов, сельскохозяйственных коммун, артелей, товариществ по общественной обработке земли. Положением предусматривались всякого рода преимущества и создавались благоприятные условия для развития коллективных форм землепользования. Содержались требования рационального использования сельскохозяйственных земель, охраны земли от истощения, строительства оросительных и осушительных сооружений, насаждения защитных лесов, укрепления песков и т.д.

Вместе с тем Положение регламентировало и единоличное землепользование трудовых хозяйств.

Положение впервые ввело понятие единого государственного земельного фонда, который находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих органов государственной власти и управления (ст. 1 и 2). Составные части единого государственного земельного фонда хотя и не перечислялись, но упоминались такие категории земель, как земли сельскохозяйственного назначения, земли, занятые промышленными предприятиями, транспортом, курортами, городские и поселковые земли.

Положение определило цели и задачи землеустройства, круг землеустроительных действий, очередность и порядок составления и исполнения государственных записей и учета землепользования.

Первый Земельный кодекс РСФСР 1922 г.

В первый же год после Октябрьской революции были предприняты попытки кодификации земельного законодательства. В начале 1918 г. Наркомземом был разработан проект Земельного кодекса РСФСР. Проект включал основные положения Декретов о земле и о социализации земли. В нем предусматривалось закрепление права государственной собственности на землю, впервые давалось определение единого государственного земельного фонда, указывались формы и виды землепользования. Особое внимание уделялось землепользованию совхозов и коллективных хозяйств. В проекте Кодекса содержались положения о сельскохозяйственных землях, землях городских, землях транспорта. Подробно говорилось о землеустройстве, рассмотрении земельных споров.

На Ш Всероссийском съезде Советов в декабре 1920 г. говорилось о необходимости перехода к практическим мерам помощи крестьянскому единоличному хозяйству. IX Всероссийский съезд Советов (декабрь 1921 г) поручил Наркомзему пересмотреть действующее земельное законодательство в целях полного согласования его с основами новой экономической политики и превращения его в стройный, ясный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле [7] .

В целях упорядочения и создания устойчивого трудового единоличного хозяйства третья сессия ВПИК девятого созыва в мае 1922 г. приняла Закон «О трудовом землепользовании» и постановление «По вопросу о кодексе земельных законов» [8] .

Четвертая сессия ВЦИК девятого созыва 30 октября 1922 г утвердила ЗК РСФСР, который вступил в действие 1 декабря 1922 г. [9] Вскоре земельные кодексы были приняты (в основном на базе ЗК РСФСР) и в других союзных республиках созданного в 1922 г. Союза ССР.

ЗК РСФСР собрал воедино и кодифицировал все действовавшее и не противоречившее новым условиям и новой политике законодательство. При этом были отменены законодательные акты, либо вошедшие в Кодекс, либо устаревшие.

Кодексом довольно подробно регулировалось землепользование совхозов, сельскохозяйственных артелей и коммун, товариществ по общественной обработке земли. Другая его задача заключалась в правовом регулировании землепользования единоличных крестьянских хозяйств, в обеспечении устойчивости их землепользования, которое, как и все другие виды землепользования, считалось производным от права исключительной государственной собственности на землю. Большое внимание в Кодексе уделено правовому положению земельного общества, а также крестьянского двора.

ЗК РСФСР 1922 г. допускал в виде исключения трудовую аренду и вспомогательный наемный труд.

Образование Союза ССР и земельное законодательство

С образованием Союза ССР земельное законодательство стало совершенствоваться не только как республиканское, но и как общесоюзное.

Первая Конституция СССР, 1924 г., закрепив право исключительной государственной собственности на землю, отнесла к ведению Союза ССР установление общих начал землепользования и землеустройства, а равно пользования недрами, лесами и водами на всей территории СССР.

15 декабря 1928 г. ЦИК СССР утвердил Общие начала землепользования и землеустройства [10] , которые урегулировали основной круг земельных отношений: определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регламентировали землеустройство; определили правовой режим сельскохозяйственных земель, земель специального назначения, городских земель, земель государственного запаса и других земель, а также сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров и т.д.

Дальнейшее развитие союзного и республиканского земельного законодательства пошло по линии совершенствования сложившихся в результате национализации земли основных земельно-правовых институтов права исключительной государственной собственности, права землепользования и его различных видов, правового режима различных категорий земель, землеустройства и др.

В результате коллективизации землепользование колхозов и совхозов стало основным и потребовало дальнейшего совершенствования, упорядочения и охраны от каких бы то ни было нарушений.

Принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников и утвержденный СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. Примерный устав сельскохозяйственной артели [11] исходил из незыблемости национализации земли. Земля согласно Примерному уставу как общенародное достояние передается колхозам в бесплатное и бессрочное пользование, навечно. Этот принцип был закреплен затем в ст. 8 Конституции СССР 1936 г. и стал таким образом, конституционным принципом. Принцип бесплатности пользования землей был распространен на все сельскохозяйственные земли, а также на все виды пользования землей и лесами, сенокошение, пастьбу скота и др. [12]

В этот период принимались нормативные акты об устойчивости колхозного и совхозного землепользования [13] .

13 декабря 1968 г. в Союзе ССР было кодифицировано земельное законодательство – были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик [14] .

Земельный кодекс РСФСР 1970 г.

Верховным Советом РСФСР 22 октября 1970 г. [15] в полном соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик был принят новый ЗК РСФСР. Одновременно в 1970–1971 гг. земельные кодексы были приняты во всех союзных республиках. Во всех кодексах были полностью воспроизведены Основы законодательства. Вместе с тем в них были отражены национальные, местные условия и особенности регулирования земельных отношений.

Земельным законодательством был закреплен принцип бесплатности землепользования. В качестве землепользователей выступали колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные предприятия, организации, учреждения; промышленные, транспортные и другие несельскохозяйственные предприятия, организации и учреждения, граждане СССР. Земельные участки предоставлялись исполкомами местных Советов народных депутатов. Советами Министров союзных и автономных республика соответствии с их компетенцией, по решению этих органов земельные участки могли быть изъяты в установленных случаях у землепользователей.

ТЕМА 15. СОВЕТСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ И ПРАВОВАЯ СИСТЕМА В 1917–1920 ГОДЫ

4. Формирование основ социалистического гражданского и уголовного права.

25 октября (7 ноября нового стиля) 1917 г. большевики совершили государственный переворот, который вошел в советскую историографию под именем Великой Октябрьской социалистической революции. Считалось, что она открыла новую эру в истории человечества, эру крушения капитализма и всеобщей победы нового общественного строя – коммунизма. В результате революции складывавшиеся в течение столетий российские государственность и право были разрушены, стали создаваться новые органы центрального и местного управления, формироваться новые нормы социалистического права.
Возникает вопрос, с какими идеями в области государственного строительства шли большевики на слом старой российской государственности?
Вождь революции В.И. Ленин, как известно, полагал, что государство понадобится им ненадолго, только на период строительства основ социализма и ликвидации эксплуататорских классов, а затем, на этапе высшей фазы социализма – при коммунизме – отомрет, как и все другие институты надстроечного характера, в том числе и право. В своих представлениях о сути государства переходного периода Ленин проделал своеобразную эволюцию. Сначала он считал, что это социалистическое государство будет унитарным, построенным на основе принципа демократического централизма, но с широким местным самоуправлением, когда «каждая кухарка может управлять государством». В таком государстве будет ликвидирован специальный аппарат насилия, а кадровая армия заменена «прямым вооружением всего народа». Не понадобится и особый слой чиновников, разделение властей, станут лишними и другие государственные структуры.
Но к 1917 г. Ленин выдвинул новую идею – идею диктатуры пролетариата в виде республики Советов. Альтернативой парламентской республике становились советы рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране снизу доверху. Вместо широкой социальной базы, которую предполагает парламентская республика, опорой ноной власти становилась узкая прослойка рабочего класса и беднейшего крестьянства, а главным методом управления – насилие. Без насилия невозможно было осуществить поставленные перед республикой Советов цели. Как гласила одна из главных статей первой советской конституции 1918 г., этой целью являлось «уничтожение эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества па классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победа социализма во всех странах».
Как видим, большевики руководствовались догмами утопической коммунистической теории, одной из которых было представление о «назревшей» социалистической революции в Европе (и даже о мировой), которая должна произойти в ближайшее время.
Итак, как происходил слом старой государственности и формирование новых государственных структур?
Переход власти в руки большевиков, осуществленный под руководством Военно-революционного комитета, был оформлен законодательно Вторым Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, который открылся 25 октября в Петрограде. Съезд объявил низложенным Временное правительство, а себя провозгласил высшим органом государственной власти. (В знак протеста часть делегатов съезда от партий меньшевиков и правых эсеров покинула его.) Для руководства государством в перерывах между съездами был избран ВЦИК (Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет), в который в блоке с большевиками вошли левые эсеры и эсеры-максималисты. Возглавил ВЦИК колеблющийся большевик Л.Б. Каменев, но уже в ноябре его сменил стойкий большевик Я.М. Свердлов.
Съезд сформировал также из одних большевиков во главе с Лениным Временное рабочее и крестьянское правительство в лице Совета народных комиссаров (СНК). Главной задачей его являлся созыв Учредительного собрания, от идеи которого большевики не рискнули отказаться сразу. Поначалу предполагалось, что комиссары будут представлять новое правительство в старых министерствах, но большевики сразу после съезда приступили к организации вместо министерств новых органов отраслевого управления – комиссариатов.
Провозгласив переход власти в центре и на местах в руки Советов, съезд признал их единственной формой власти, непосредственно подчиненной новому правительству, и упразднил институт комиссаров Временного правительства.
В течение последующих 3 месяцев большевистская власть окончательно конституировалась. ВЦИК и СНК своими декретами упразднили все прежние органы управления: Сенат, Синод, Государственную думу, земские и городские управы. Были запрещены ушедшие в подполье буржуазные партии, прекратила свою деятельность несогласная с новой политикой печать.
В начале января 1918 г. было разогнано Учредительное собрание, в котором партия власти после первых всеобщих выборов, проведенных по пропорциональной системе (по партийным спискам) в ноябре 1917 г., не получила большинства. Из 707 мест большевикам досталось только 175, 370 получили эсеры, остальные места распределились между представителями других левых партий националистического и социалистического толка.

§ 3. Земельное право после революции 1917 г.

Земельное право в период 1917—1930 гг. Земельный строй в нашей стране был радикально изменен после революции 1917 г. II Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917г. был принят Декрет «О земле»*, который явился основой развития советского земельного законодательства. Декретом «О земле» помещичья собственность на землю отменялась немедленно и без всякого выкупа. Помещичьи имения, равно как и все земли, удельные, монастырские, церковные со всем живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками и всеми принадлежностями, переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. Земли рядовых крестьян и казаков не подлежали конфискации. Они оставались за ними в трудовом пользовании.

* СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.

Развернутая формулировка отмены частной собственности на землю содержалась в ст. 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета «О земле»: «право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д., отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней. ».
Декрет «О земле» стал юридическим основанием земельных преобразований в России, суть которых заключалась в том, что был ликвидирован земельный строй, базировавшийся на частной собственности, и утверждался новый земельный правопорядок, при котором земля объявлялась всенародным достоянием.

* СУ РСФСР. 1918. № 25. Ст. 346.

Правовой режим некоторых земель определялся лишь в общих чертах. Декрет от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимости в городах»* установил, что земли в пределах городской черты находились в управлении местных органов власти., Эти органы имели право устанавливать нормы предоставления земельных участков для индивидуального и общественного пользования, устанавливать размер арендной платы за их использование, изымать участки, превышающие такие нормы.

* СУ РСФСР. 1918. № 62. Ст. 674.

Высшее законодательное закрепление национализация земли, ее недр, вод и лесов получила в Конституции РСФСР 1918 г.*: «частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования» (ст. 3).

* СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

Право государственной собственности на землю стало краеугольным камнем советского земельного законодательства. Поэтому в последующие годы законодательство развивалось на основе последовательной реализации принципа права государственной собственности на землю и иные природные ресурсы и производного от этого права — права землепользования и права природопользования. Использование земли допускалось, как правило, только на титуле права пользования землей.

* СУ РСФСР. 1919. № 4. Ст. 43.

Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли»* заложил основы правового режима использования земель для горного дела. Участки земли, содержавшие заслуживающие разработки полезные ископаемые, передавались Горному Совету ВСНХ.

* СУ РСФСР. 1920. № 36. Ст. 171.

В период нэпа 22 мая 1922 г. ВЦИК принял Закон о трудовом землепользовании,* а 30 октября 1922 г. — Земельный кодекс РСФСР**. Кодекс закрепил право всех граждан РСФСР обрабатывать землю своим трудом. В нем регулировались трудовое землепользование, которое имело бессрочный характер, трудовая аренда земли и правовое положение обществ крестьян-землепользователей. Кодекс регулировал также правовой режим городских земель и «государственных земельных имуществ», т.е. земель совхозов и государственного запаса. Определялся порядок землеустройства, государственной регистрации землепользований, рассмотрения земельных споров и сельскохозяйственного переселения.

* СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 426.
** СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

Продолжается процесс более четкого определения правового режима земель городов. 13 апреля 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение о земельных распорядках в городах*. Городские земли делились на три вида: селитебные (занятые постройками, обслуживающие их или предназначенные под застройку); общего пользования (улицы, дороги, площади, набережные и т.д.); городские угодья (леса, торфяники, каменоломни, сельскохозяйственные земли в городах). 28 августа 1925 г. Президиум ЦИК и СНК СССР утверждают Положение о землях, предоставленных транспорту**, а 9 ноября 1927 г. — Горное положение СССР***.

* СУ РСФСР. 1925. № 27. Ст. 188.
** СЗ СССР. 1925. № 65. Ст. 478.
*** СЗ СССР. 1927. № 68. Ст. 687, 688.

Конституцией СССР 1924 г. установление общих начал землеустройства и землепользования было отнесено, к ведению Союза. 15 декабря 1928 г. ВЦИК СССР принял Общие начала землепользования и землеустройства*, в которых было закреплено понятие единого государственного земельного фонда и были определены правовой режим его отдельных категорий, компетенция государственных органов по управлению им. Земли подразделялись на земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, земли городские и иного несельскохозяйственного (специального) назначения и земли государственного запаса. В Общих началах были закреплены также: право трудящихся на землю, меры поощрения коллективных форм землепользования, нормы по аренде земли трудового пользования и найму труда в сельском хозяйстве.

* СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.

Земельное право в период 1930—1941 гг. В период сплошной коллективизации и осуществления линии партии на ликвидацию кулачества как класса положения, касающиеся аренды земли и найма труда, были отменены постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством»*. В это время землепользование колхозов регулировалось Примерным уставом сельскохозяйственной артели, утвержденным СНК СССР и Президиумом ЦИК СССР 1 марта 1930 г.**, который предусматривал, что земли, закрепленные за колхозом, составляют единый земельный массив, который не должен уменьшаться.

* СЗ СССР. 1930. № 9. Ст. 105.
** СЗ СССР. 1930. № 24. Ст. 255.

Развитие транспорта в стране потребовало принятия специальных нормативных актов. Устав внутреннего водного транспорта (1930)* урегулировал порядок выделения и использования для судоходства и сплава «бечевника» — полосы земли шириной до 20 м вдоль водных объектов. 3 января 1930 г. СНК РСФСР утверждает Положение о курортных трестах местного значения**, в котором получает развитие регулирование использования земель курортов.

* СЗ СССР. 1930. № 55. Ст. 582.
** СУ РСФСР. 1930. № 1. Ст. 8.

Главное внимание уделялось регулированию использования сельскохозяйственных земель. 3 сентября 1932 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР «О создании устойчивого землепользования колхозов»*, в соответствии с которым при сохранении незыблемости государственной собственности на землю за каждым колхозом закреплялась земля, находящаяся в его трудовом пользовании, и запрещались всякие переделы.

* СЗ СССР. 1932. № 66. Ст. 388; 1934. № 29. Ст. 224.

Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый Вторым Всесоюзным съездом колхозников-ударников, был утвержден СНК СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля 1935 г.* Устав предусматривал, что земля закреплялась за артелью в бессрочное пользование (навечно), устанавливалось право на приусадебное землепользование колхозных дворов и определялись размеры приусадебного землепользования.

* СЗ СССР. 1935. № 11. Ст. 82.

Конституция СССР 1936 г. признала землю, ее недра, воды и леса в СССР государственной собственностью, т.е. всенародным достоянием. Земля, используемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т.е. навечно. Каждый колхозный двор мог иметь в пользовании небольшой приусадебный участок земли и в личной собственности подсобное хозяйство на этом участке.

* СП СССР. 1939. № 47. Ст. 362.

Земельное право в период 1941—1945 гг. В годы Великой Отечественной войны особое внимание уделялось расширению использования сельскохозяйственных земель для столь необходимого в то время увеличения производства продовольствия и сырья. Так, 1 марта 1942 г. было принято постановление СНК СССР «О разрешении колхозам производить посевы на неиспользуемых пахотных землях смежных колхозов»*. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) от 7 апреля 1942 г. «О выделении земель для подсобных хозяйств под огороды рабочих и служащих» предпринимаются меры по развитию индивидуального огородничества рабочих и служащих**.

* Правда. 1942. 2 марта.
** См.: Директивы КПСС и Советского Правительства по хозяйственным вопросам. М., 1957. Т. 2. С. 723.

Одновременно проводится политика укрепления трудовой дисциплины колхозников. 13 апреля 1942 г. СНК СССР и ЦК ВКП (б) принимают постановление «О повышении для колхозников обязательного минимума трудодней»*, которым было установлено, что трудоспособные колхозники и колхозницы, не выработавшие в течение года обязательного минимума трудодней, должны считаться выбывшими из колхоза, потерявшими права колхозника и лишаться приусадебного участка.

* Правда. 1942. 22 авг.

Земельное право в период 1946—1990 гг. В 1945 г. после окончания войны в состав СССР вошли территории Западной Украины, Калининградской области, южная часть острова Сахалина и Курильские острова. Особого законодательного акта о национализации земли Западной Украины и Калининградской области принято не было. Считалось, что национализация земли вытекала из факта включения этих территорий в состав СССР. Однако национализация земли на территориях Южного Сахалина и Курильских островов была проведена на основе Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1946 г. «О национализации земли, банков, промышленных и коммунальных предприятий, железнодорожного и водного транспорта и средств связи южной части острова Сахалин и Курильских островов»*.

* ВВС СССР. 1946. № 5.

6 марта 1956 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР было принято постановление «Об Уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации колхозного производства и управления делами артели»*, которым на колхозы возлагались обязанности по рациональному использованию закрепленных за ними земель и упорядочению приусадебного землепользования.

* См.: Директивы КПСС и Советского Правительства по хозяйственным вопросам. М., 1958. Т. 4. С. 605.

Важное значение для решения проблем повышения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и их охраны имели постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»* и от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии»**.

* СП СССР. 1966. № 11. Ст. 114.
** СП СССР. 1967. № 9. Ст. 45.

13 декабря 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик*, игравшие важную роль в регулировании земельных отношений. Значение Основ заключается в том, что этот законодательный акт содержал много принципиально новых норм и явился основой формирования новых в земельном праве институтов. Так, впервые были выделены категории земель водного фонда и земель населенных пунктов. Был предусмотрен особый раздел, посвященный государственному земельному кадастру. Основы закрепили принцип приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения.

* ВВС СССР. 1968. Ne 51. Ст. 485.

Принятие Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик явилось базой для кодификации всего законодательства о природных ресурсах: в 1970 г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик*, в 1975 г. — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах**, в 1977 г. — Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик***.

* ВВС СССР. 1970. № 50. Ст. 566.
** ВВС СССР. 1975. № 29. Ст. 435.
*** ВВС СССР. 1977. №25. Ст. 388.

28 февраля 1990 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле*. Рассматривая этот законодательный акт с современных позиций, его значение можно оценить как первую попытку восстановить право частной собственности на землю. Основы (ст. 5) предусмотрели титул «право пожизненного наследуемого владения земельным участком» как завуалированную форму частной собственности. Впоследствии этот титул был закреплен и российским законодательством.

* ВВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.

Вопросы земельно-аграрной реформы начала 90-х гг. в историческом плане специально не рассматриваются. Многие основные законодательные и нормативные правовые акты о земельно-аграрной реформе, исключая Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»*, продолжают действовать. Их анализ приводится в связи с изложением соответствующего материала.

3. Земельное законодательство советского периода

Согласно Декрету, земли, принадлежащие * помещикам (а также принадлежащие им строения и сельскохозяйственный инвентарь), удельному ведомству (царской фамилии), церквям и монастырям, -конфисковывались, то есть безвозмездно отчуждались, изымались у бывших собственников и без выкупа и компенсации передавались в пользование крестьян.

Земли рядовых крестьян и рядовых казаков не изымались. Участки земли с высококультурным хозяйством, сады, плантации, рассадники, питомники, оранжереи и другие не подлежали разделу и передавались в исключительное пользование государства или общин. В исключительное пользование были переданы конные заводы, казенные и частные племенные скотоводческие и другие хозяйства. На их базе создавались первые государственные хозяйства (совхозы), а также первые сельскохозяйственные коллективные объединения беднейших крестьян.

С отменой частной собственности на землю были ликвидированы все дореволюционные вещные права на землю. Сложившиеся до Октябрьской революции категории землевладения полностью были упразднены.

В основу Декрета «О земле» был положен «Крестьянский наказ о земле». В ст. 1 Наказа было сказано, что земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдана в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. В соответствии с требованиями крестьян были установлены принципы землепользования: право пользования землей получили все граждане Российского государства, желающие обрабатывать ее’ своим трудом, наемный труд не допускался.

Дальнейшее развитие земельно-правовые принципы получили в Декрете «О социализации земли» от 19 февраля 1918 г. Он исходил, как и Декрет «О земле», из того, что частная собственность на землю отменяется навсегда и что земля является общенародным достоянием и передается трудящимся на началах уравнительного землепользования.

Декрет «О земле» действовал в течение шести лет, но его положения легли в дальнейшем в основу советского земельного законодательства. Так, были приняты Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью», Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах», Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли».

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель: «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле». Кодификация завершилась созданием ЗК РСФСР 1922 г. В его основных положениях подтверждалось, что вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы ведении она ни состояла, составляет собственность рабоче-крестьянского государства и образует единый государственный земельный фонд.

ЗК РСФСР 1922 г.

Одновременно ЗК РСФСР 1922 г. предусматривал коллективные формы землепользования, различая три их формы: сельскохозяйственные коммуны, сельскохозяйственные артели и товарищества по совместной обработке земли. Определенное место в ЗК РСФСР 1922 г. было уделено совхозам как государственным сельскохозяйственным предприятиям в сельском хозяйстве.

Преобладающая часть ЗК РСФСР 1922 г. была посвящена регулированию земельных отношений в сельском хозяйстве. Правовой режим других категорий земель регламентировался в самой общей форме.

Первым общесоюзным законом, определившим правовой режим всех категорий земель, стали Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г. Они определили компетенцию СССР и союзных республик по распоряжению государственным земельным фондом, которым стала вся земельная территория СССР, ранее именовавшаяся в Декрете «О земле» всенародным достоянием. Общие начала земле — пользования и землеустройства определяли основные принципы и правила земельного правопорядка в РСФСР и других союзных республиках на протяжении сорока лет. В 1968 г. им на смену были приняты Основы земельного законодательства СССР и союзных республик. Они отразили все изменения в правовом режиме отдельных категорий земель, первоначально, как правило, излагавшихся во многих подзаконных правовых актах (чаще всего в совместных постановлениях Совета Министров и ЦК ВКП(б), либо Примерном уставе сельскохозяйственной артели, Положении о землях, предоставленных транспорту, и др.).

На протяжении всех лет советского периода земельный правопорядок постоянно реформировался. В основе этих реформ находилась идея преимуществ крупного социалистического земледелия, создания в сельском хозяйстве крупных совхозов и колхозов на базе государственной или кооперативной формы собственности на средства производства и праве постоянного (бессрочного) пользования землями сельскохозяйственного назначения. Последующие реформы 1953 г., 1965 г., принятие Продовольственной программы 1982 г. и внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дало ожидаемого результата. Нужны были более радикальные изменения в правилах пользования и владения землями в Российской Федерации. И они были проведены в последнем десятилетии ушедшего столетия.

2. Земельное законодательство советского периода

Первым законодательным актом советского государство стал декрет Всероссийского съезда советов от 26 октября (7 ноября) 1917 г. «О земле».

Декрет «О земле» действовал в течение шести лет, но его положения легли в дальнейшем в основу советского земельного законодательства.

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель: «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле». Кодификация завершилась созданием Земельного кодекса РСФСР 1922 г. В его основных положениях подтверждалось, что вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы ведении она ни состояла, составляет собственность рабоче-крестьянского государства и образует единый государственный земельный фонд.

Первым общесоюзным законом, определившим правовой режим всех категорий земель, стали Общие начала землепользования и землеустройства, утвержденные ЦИК СССР 15 декабря 1928 г.

Последующие реформы 1953 г., 1965 г., принятие Продовольственной программы 1982 г. и внедрение методов внутрихозяйственного, арендного и семейного подрядов на селе не дало ожидаемого результата.

Нужны были более радикальные изменения в правилах пользования и владения землями в Российской Федерации. И они были проведены в последнем десятилетии ушедшего столетия.

47. Создание основ земельного права в 1917–1920 гг.

В феврале 1919 г. ВЦИК издал Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Вся земля определялась в качестве единого государственного фонда. Фонд находился в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих наркоматов.

В развитие положения о совхозах был принят декрет, предоставлявший право объединениям государственных предприятий, городским Советам, профсоюзам и кооперативам получать земельные участки для организации на них совхозов (для удовлетворения своих потребностей).

Разработка отдельных отраслей, институтов и норм права происходила на основе складывавшейся судебной практики и быстро формировавшейся законодательной базы (декреты СНК и постановления ВЦИК).

Прежде всего законодатель стремился решить наиболее важные и актуальные (социальные, политические, экономические) проблемы. Однако в процессе законотворчества формировалась единая система права, нуждавшаяся в конституционной основе.

Декрет о земле — один из первых декретов Советской власти, принятый Вторым Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов в 2 часа ночи с 26 октября (8 ноября) на 27 октября (9 ноября) 1917. Проект декрета был подготовлен В. И. Лениным и представлен им съезду в докладе о земле. При написании Д. о з. Ленин использовал «Примерный наказ, составленный на основании 242 наказов, доставленных местными депутатами на 1-й Всероссийском съезд крестьянских депутатов в Петрограде в 1917 году», раздел которого «О земле» целиком вошёл в текст декрета (ст. 4).

Декрет отменял помещичью собственность на землю без всякого выкупа и передавал помещичьи, удельные, монастырские, церковные земли со всем инвентарём и постройками в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов, на которые возлагалось принятие мер для соблюдения строжайшего порядка при конфискации помещичьих имений.

Декрет определил новые принципы землевладения и землепользования:

-право частной собственности на землю отменялось,

-запрещались продажа, аренда и залог земли,

-вся земля объявлялась всенародным достоянием, т. е. переходила в исключительную собственность государства (что означало национализацию земли);

-земельные участки с высококультурными хозяйствами, питомники, конные заводы и прочее, а также весь хозяйственный инвентарь конфискованных земель передавались в исключительное пользование государства или общин;

-право пользования землёй получили все граждане при условии обработки её своим трудом, семьёй или в товариществе без наёмного труда, на основе уравнительного землепользования при свободном выборе форм землепользования, в том числе и артельной.

По декрету крестьяне России получили бесплатно 150 млн. десятин земли, они были освобождены от уплаты 700 млн. рублей золотом ежегодно за аренду земли и от долгов за землю, достигших к этому времени 3 млрд. рублей. Основные положения Д. о з. были развиты и конкретизированы в ряде законодательных актов Советского государства, в том числе в законе «О социализации земли» 1918, в Земельном кодексе РСФСР 1922 и др. Осуществление Д. о з. и др. актов аграрного законодательства Октябрьской социалистической революции обеспечило поддержку Советской власти со стороны трудового крестьянства, ликвидацию помещичьего землевладения и класса помещиков и создало «. . . земельный строй, наиболее гибкий в смысле перехода к социализму» (Ленин В. И. , Полное собрание соч. , 5 изд. , т. 37, с. 326).