Система административного права понятие и структура

Система административного права

Система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм.

Традиционным для большинства отраслей права является система из двух крупных взаимообусловленных блоков: общая часть и особенная часть. Для некоторых отраслей подобное устройство системы закреплено законодательно. Так, система уголовного права, базис которого -Уголовный кодекс РФ, состоит из двух четко оговоренных в нем частей: Общей, определяющей предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников уголовно-правовых отношений, а также конкретизацию фундаментальных категорий уголовного права, таких как «преступление» и наказание, и Особенной, содержащей исчерпывающий перечень деяний, признаваемых в качестве преступлений, а также систему наказаний в отношении каждого вида преступлений.

Близкой к системе уголовного права является и система гражданского права, которая как отрасль права также имеет правовое закрепление в ГК РФ, в настоящее время состоящем из трех частей. Первую из них можно определить как общую часть гражданского права, определяющую предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников регулируемых гражданским правом отношений, а также общие положения о таких базисных категориях гражданского права, как собственность и обязательства. Вторая и третья части ГК РФ в совокупности могут быть обозначены как особенная часть гражданского права, включающая нормы, регулирующие отдельные виды обязательств, вопросы наследственного права и международно-правовое регулирование гражданско-правовых отношений (международное частное право). В ближайшей перспективе появление четвертой части ГК РФ, посвященной правовой регламентации вопросов авторского права, интеллектуальной собственности, но, по сути, являющейся еще одним элементом особенной части гражданского права.

Разделение на общую и особенную части мы можем видеть у семейного, трудового, а также налогового права. Отметим, что последняя отрасль является, по сути, дочерью административного права, с течением времени обретшей известную степень самостоятельности, но тем не менее не порвавшей связей с первоосновой.

Первая сложность, с которой мы сталкиваемся, переходя к характеристике системы административного права, — это отсутствие базового кодифицированного нормативного правового акта, составляющего законодательную основу данной отрасли. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.), весьма часто именуемый в прессе и быту как административный кодекс, что в принципе неверно, систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть административного права — нормы административной ответственности. Структура КоАП РФ во многом повторяет структуру Уголовного кодекса РФ, также разделяясь на Общую и Особенную части, однако КоАП РФ содержит и те нормы, которые имеют процессуальный характер (органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях; порядок производства по делам об административных правонарушениях; порядок исполнения административных наказаний). Если мы обратимся к уголовному праву, то вопросы процессуального характера и тем более исполнения уголовного наказания делегированы другим отраслям права (уголовно-процессуальному и уголовно-исполнительному), имеющим собственные кодексы (Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Уголовно-исполнительный кодекс РФ соответственно). Аналогична ситуация и с гражданским правом: нормы процессуального характера, определяющие порядок судебного разбирательства по гражданским делам, отнесены к предмету самостоятельной отрасли права — гражданского процессуального, отдельным ответвлением которого является арбитражное процессуальное право.

Что же касается административного права, то множество принципиальных положений, в частности предмет правового регулирования, статус участников административно-правовых отношений, систематизированных в других отраслях права, в административном «раскиданы» по значительному количеству нормативных правовых актов различной юридической силы. Иными словами, в административном праве отсутствует законодательное ядро, которое могло бы именоваться административным кодексом. Соответственно, однозначное утверждение о возможности разделения системы административного права на общую и особенную части является, по нашему мнению, несколько преждевременным.

Тем не менее в настоящее время при практическом изучении административного права как отрасли сформировался традиционный подход к делению ее системы на Общую и Особенную части. Характерными примерами такого подхода являются построение учебного курса административного права в большинстве учебных заведений, а также структура подавляющего большинства учебных пособий по данной дисциплине.

Итак, по сложившейся в течение десятилетий традиции в рамках Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:

  • предмет и метод правового регулирования отрасли;
  • характеристику административно-правовых норм;
  • особенности административно-правовых отношений;
  • иерархию источников административного права;
  • статус участников административно-правовых отношений;
  • основу организации и деятельности органов исполнительной власти;
  • формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;
  • механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;
  • вопросы административной ответственности и административного принуждения.

Что же касается содержания особенной части административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют:

  • управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.;
  • управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.;
  • управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.

Однако сформировавшуюся традицию нельзя считать незыблемой. Ряд исследователей предлагают выделять в системе административного права три основные подсистемы, а именно управленческое право, так называемое полицейское право, представленное в настоящее время КоАП РФ, а также подсистему административной юстиции, регламентирующую одно из фундаментальных положений административного права — право на обжалование действий либо бездействия органов исполнительной власти и должностных лиц. Одним из аргументов подобного разделения, по нашему мнению, вполне обоснованным, является специфика охраны общественного порядка — деятельности, составляющей основу полицейского права. Соответственно, предполагается и законодательная база такого деления; необходимость принятия так называемого кодекса гражданской службы, условного полицейского кодекса (по сути, модифицированного КоАП РФ), а также кодекса административной юстиции.

По нашему мнению, административное право как одна из критически важных для цивилизованного существования российского общества отраслей права нуждается в скорейшей законодательной систематизации и в конечном счете кодификации. Оставляя открытым вопрос о целесообразности разработки кодекса гражданской службы, мы, в свою очередь, заявляем вопрос о необходимости внесения в рамки единого законодательного акта основных принципиальных положений административного права, своего рода первооснов этой отрасли. Данный законодательный акт, ближайшую аналогию которого мы видим в части первой ГК РФ, должен прийти на смену множеству отдельных законов. Тем самым в какой-то степени будет решена одна из проблем российского административного права, выражающаяся в многообразии его источников и, как следствие, сложности практической реализации административных норм подавляющим большинством населения. Хаотичность законов не добавляет уважения людей к законам в целом и к той отрасли права, для которой характерна подобная бессистемность.

Лекция 1. Административное право как отрасль права

1.3. Система административного права

Система административного права — совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность системы административного права. Как и большинство других отраслей права, административное право состоит из Общей и Особенной частей.

В рамках Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:

предмет и метод правового регулирования отрасли;

характеристику административно-правовых норм;

особенности административно-правовых отношений;

иерархию источников административного права;

статус участников административно-правовых отношений;

основу организации и деятельности органов исполнительной власти;

формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;

механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;

вопросы административной ответственности и административного принуждения.

Что же касается содержания Особенной части административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют:

управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.;

управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т.п.;

управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.

Однако сформировавшуюся традицию нельзя считать незыблемой. Ряд исследователей предлагают выделять в системе административного права три основные подсистемы, а именно управленческое право, так называемое полицейское право, представленное в настоящее время КоАП РФ, а также подсистему административной юстиции, регламентирующую одно из фундаментальных положений административного права — право на обжалование действий либо бездействия органов исполнительной власти и должностных лиц. Одним из аргументов подобного разделения, по нашему мнению, вполне обоснованным, является специфика охраны общественного порядка — деятельности, составляющей основу полицейского права. Соответственно, предполагается и законодательная база такого деления; необходимость принятия так называемого кодекса гражданской службы, условного полицейского кодекса (по сути, модифицированного КоАП РФ), а также кодекса административной юстиции.

Система административного права

Система административного права

Административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых институтов (например, институт правового акта управления), подотраслей права (например, административно-деликтное, служебное право) и норм.

Необходимо различать систему административного права, т. е. совокупность институтов, подотраслей и норм административного права, и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Административное право и административное законодательство — неразрывные понятия; логика их взаимоотношений обусловливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования.

На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая система административного права, состоящая из двух частей — общей и особенной.

В общей части административного права рассматриваются основные институты административного права. Общая часть включает главные структурные элементы общего административного права, например:

  • понятие административного права;
  • вопросы предмета, метода и системы административного права;
  • административно-правовые нормы и отношения;
  • наука административного права;
  • субъекты административного права;
  • административно-правовой статус гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих; правовые акты управления;
  • административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение;
  • административное правонарушение и административная ответственность;
  • компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В соответствии с установившимся стандартом преподавания административного права в общую часть административного права также входят: институт административно-процессуальной деятельности (сущность и виды административного процесса, виды административно-процедурных производств, административная юрисдикция и производство по делам об административных правонарушениях); обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти; виды государственного контроля (президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов власти, контроль в системе исполнительной власти, судебный контроль); прокурорский надзор; административный надзор; административная юстиция; общественный контроль.

В системе общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:

  • институты и нормы административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управленческой деятельности, государственная служба, государственное управление в установленной сфере деятельности, управление в межотраслевых сферах, в социально-культурной области и экономической сфере;
  • управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т. д.), т. е. так называемое организационное административное право или институты и нормы, входящие в управленческое право;
  • правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);
  • нормы, устанавливающие порядок судебной зашиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (административная юстиция или административное судопроизводство);
  • институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения; определяют органы и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; устанавливают принципы производства по делам об административных правонарушениях.

Особенная часть включает главы о системе государственного управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление социально-культурной сферой, управление административно-политической сферой.

В особенной части административного права рассматриваются организация государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления; понятие регионального управления; межотраслевое государственное управление и его организационные формы; соотношение государственного управления и государственного регулирования; воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Данный институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть:

  • отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (институт административной ответственности);
  • материальными (институт административно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях);
  • регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения);
  • простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).

Административное право может быть материальным (устанавливающим основные положения, административно-правовой статус субъектов управления и административного права, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм административного права).

Административное право подразделяется также на внешнее и внутреннее. Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Внешнее административное право — это наиболее важная часть административного права, включающая такие институты, как институт административного акта, институт административного договора, институт государственной службы, институт административной ответственности, институт принуждения, применяемого в отношении физических или юридических лиц.

Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями. В рамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус данных субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера.

Система административного права понятие и структура

7. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Система административного права – это внутреннее построение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых институтов и норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления.

Под административно-правовой нормой понимают установленное государством, обеспеченное возможностью применения административного принуждения и закрепленное в источниках административного права правило поведения, регулирующее отношение в сфере государственного управления.

Признаки норм административного права:

1) предмет регулирования административных норм совпадает с предметом административного права;

2) строгая иерархия, в случае противоречия одной нормы другой действует высшая по юридической силе;

3) большинство норм административного права носят императивный (обязывающий) характер;

4) действие административно-правовых норм обеспечено специальными видами ответственности: административной и дисциплинарной;

5) административно-правовая норма имеет специфическую структуру: как правило, она не имеет гипотезы либо не выражена. Диспозиция и санкция часто разъединены и могут быть закреплены в разных частях одного закона либо помещены в различные нормативно-правовые акты.

Содержание системы административного права включает в себя Общую и Особенную части.

Общая часть объединяет нормы, регулирующие общественные отношения, общие для всех отраслей и институтов государственного управления. В нее включаются нормы права, закрепляющие принципы и содержание государственного управления, исполнительной власти, механизм административно-правового регулирования, правовое положение субъектов (органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих, граждан, общественных объединений и др.).

Особенная часть содержит нормы, регулирующие общественные отношения в конкретных отраслях и сферах хозяйства страны (экономической, социально-культурной, административно-политической).

Институты административного права отражают наиболее важные, общие проблемы административно-правового регулирования общественных отношений, позволяют комплексно подойти к решению многих вопросов, связанных с функционированием всей системы исполнительной власти.

Виды институтов административного права:

– принципы государственного управления;

– административно-правовой статус граждан (физических лиц);

– административно-правовой статус органов исполнительной власти;

– государственная и муниципальная служба;

– административно-правовой статус негосударственных (общественных объединений);

– административно-правовой статус предприятий, учреждений;

– формы государственного управления;

– методы государственного управления;

– обеспечение законности в государственном управлении;

– административно-правовые основы управления в сфере экономики;

– административно-правовые основы управления в социально-культурной сфере;

– административно-правовые основы управления в административно-политической сфере.

§ 3. Система административного права

Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями.

Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.

Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права *(50). Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями *(51).

Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.

Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли. К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.

Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:

нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;

нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;

нормы, регулирующие государственную службу;

нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);

нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;

нормы о правовом статусе граждан;

нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;

нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:

нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;

нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. *(52)

Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.

Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).

В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей) *(53).

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая — нормы в сфере межотраслевого управления.

Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера. *(55)

Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з); правовое регулирование нормативов *(56).

Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.

По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.

Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.

Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.

Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).

Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.

Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического «наложения» одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.

Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов — это источники отдельного административно-правового режима.

Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:

институт государственной службы;

институт органов государственного управления;

институт муниципального управления и муниципальной службы;

институт административной ответственности;

институт охраны собственности административно-правовыми средствами;

множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).

В структуре отрасли в настоящее время по-прежнему остаются такие крупные подотрасли, как:

полицейское право и т.д.

Необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.

uristinfo.net

2.4. Система и источники административного права

Административное право — это целостная, логически завершенная система, состоящая из правовых норм и институтов, объединенных общими предметом, методом, принципами и целью регулирования общественных отношений. Они согласуются друг с другом, опираются на единые определения, используют единую терминологию.

Составными элементами системы административного права являются Общая и Особенная части. Каждая часть включает в себя несколько административно-правовых институтов. В состав Общей включены нормы, которые охватывают управление в целом. Они регулируют однородные общественные отношения. В Общую часть входят следующие шесть групп институтов:

закрепляющие основы государственного управления;

регулирующие административно-правовой статус граждан;

регулирующие основы организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, а также государственных и негосударственных организаций;

регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;

определяющие формы и методы государственного управления;

обеспечивающие законность управления.

Нормы Особенной части действуют в пределах отдельных сфер или отраслей функционирования исполнительной власти. Она регулирует особенности государственного управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами, а также особенности межотраслевого регулирования.

Профессор А.П. Коренев обоснованно выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно-деликтное право».

Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Профессор Ю.А. Тихомиров предложил при определении системы административного права отказаться от традиционного деления на Общую и Особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Он считает целесообразным конструировать отрасль административного права из ряда следующих подотраслей: нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правоотношения); органы исполнительной власти; государственная служба; административно-правовые режимы (режимы чрезвычайного и военного положения, режим ЗАТО и т.п.); административный процесс, законность в управлении; организация государственного управления; информационное право; правовое регулирование нормативов.

Противоположный подход к структуре административного права высказывает профессор Ю.Н. Старилов. Он предлагает сформировать Особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в т.ч. школьное) право; служебное право.

Автор предлагает учитывать западноевропейский опыт систематизации правовых отраслей и считает, что такая структура будет способствовать более быстрому развитию как административного права, так и всей правовой системы России в целом.

Источники административного права

Источниками административного права являются многочисленные и разнообразные акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. В зависимости от того, каким органом государственной власти или должностным лицом были приняты акты, содержащие административно-правовые нормы, а значит, в зависимости от их юридической силы источники административного права делятся на несколько типов:

I. Правовые акты федеральных органов государственной власти, включающие:

Законы Российской Федерации (Конституция РФ, акты Федерального Собрания РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, декларации, положения, постановления и др.);

подзаконные федеральные акты (указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, постановления министерств и других федеральных органов власти; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений).

II. Правовые акты субъектов Российской Федерации:

законы субъектов Российской Федерации (конституции, уставы субъектов РФ; правовые акты представительных органов субъектов РФ; законы; положения, постановления и др.).

Подзаконные правовые акты субъектов Российской Федерации (акты глав исполнительной власти субъектов РФ; акты правительств или администраций субъектов РФ; ведомственные акты органов исполнительной власти субъектов РФ; приказы, инструкции руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений субъектов Федерации).

III. Правовые акты органов местного самоуправления.

IV. Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 года среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза некоторые из этих актов продолжают действовать на территории России при соблюдении двух условий: если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; если они не противоречат новому российскому законодательству.

V. Международно-правовые акты.

В соответствии со статьей 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах, в которые они включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками административного права и конкретными формами его выражения.

Вопросы для закрепления изученного материала:

1. Понятие административного права как науки и отрасли российского права.

2. Общественные отношения, регулируемые административным правом.

3. Связь административного права с другими отраслями права.

4. Место административного права в правовой системе РФ.

5. Система административного права: институты административного права; содержание Общей части административного права; содержание Особенной части административного права.

6. Принципы административного права: демократизация нормотворчества и реализации прав; равенство граждан перед законом и правоприменением; взаимная ответственность государства и граждан; федерализм; гуманизм; законность.

7. Источники административного права.

8. Роль административного права в регулировании общественных отношений в управлении внутренними делами.

9. Предмет и система науки административного права.

10. Система курса науки административного права.

11. Методологическая основа науки административного права.

12. Соотношение науки управления и науки административного права.

13. Эволюция науки административного права.

14. Процесс развития российского полицейского и административного права в XIX — начале XX века.

15. Основные этапы процесса эволюции науки административного права в СССР в период с 1917 года до начала 1990-х годов.

16. Наука административного права в период реформ, проводимых в России в 90-х годах XX столетия.

17. Какими обстоятельствами было обусловлено прекращение научных исследований в СССР в области действия административного права в 30-х годах XX столетия?