3 Система местного самоуправления

Тема 21. Местное управление и самоуправление в РФ

1. Понятие и система местного самоуправления в России

В соответствии с Конституцией России (п. 2 ст. 3) народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п. 1) Конституции России: “Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяет местное самоуправление как признаваемую и гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Указанный закон определил, прежде всего, систему местного самоуправления в России. Такая система включает в себя законодательную регламентацию и практическое осуществление:

1) территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей;

2) механизма местного самоуправления;

3) основных принципов местного самоуправления;

4) полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления;

5) гарантий осуществления местного самоуправления.

Принципиальным положением Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления” является указание на то, что его система базируется на территориальной основе, в пределах территорий муниципальных образований.

Под муниципальными образованиями Закон (ст. 1) понимает городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Одновременно закон указывает на основные разновидности субъектов местного самоуправления. Ими могут быть:

1) городские и сельские поселения;

2) части указанных поселений (районы городов, микрорайоны, кварталы, улицы и т. п.);

3) совокупности поселений, объединяемых общей территорией (районы, уезды, сельские округа — волости, сельсоветы и т д).

Именно эти перечисленные виды территорий, отличающиеся во многом от официальных, административно-территориальных образований, призваны способствовать населению в решении многообразных вопросов местного значения.

Закон (ст. 1) устанавливает, что к такого рода вопросам относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования.

Механизм местного самоуправления, представляющий собой организационные формы и методы его реализации, достаточно четко определен законодательством. Так, Конституция России (ст. 130 п. 2) установила, что местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конкретизация форм и методов местного самоуправления осуществлена Федеральным законом, законодательными актами субъектов России, а также уставами соответствующих муниципальных образований.

Их анализ позволяет сделать вывод, что механизм местного самоуправления включает в себя:

1) органы и должностные лица местного самоуправления;

2) формы прямого волеизъявления граждан;

3) территориальное общественное самоуправление.

К числу органов и должностных лиц местного самоуправления относятся прежде всего выборные органы: представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица.

Кроме выборных органов, уставами муниципальных образований могут учреждаться иные органы и должностные лица местного самоуправления. Порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований.

Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, муниципальных выборов, собраний (сходов) граждан, а также посредством народной правотворческой инициативы и обращений граждан в органы местного самоуправления.

Законодательством субъектов Российской Федерации установлены правила:

1) решения местных референдумов и собраний (сходов), принятые большинством голосов граждан, являются обязательными на территории соответствующего муниципального образования;

2) проекты правовых актов местного значения и обращения граждан должны быть обязательно рассмотрены и по ним должны быть приняты соответствующие решения.

Предусмотренное законодательством территориальное общественное самоуправление дает гражданам реальную возможность самоорганизовываться по месту их жительства на части территории муниципального образования (например, микрорайонов городов, кварталов, улиц, домов, дворов и т. п.). Кроме того, с учетом исторических и национальных традиций, а также местных особенностей могут формироваться и другие формы общественного самоуправления (родительские комитеты в дошкольных и школьных образовательных учреждениях, общественные советы библиотек, женские советы, местные комитеты ветеранов и т. п.).

В механизме местного самоуправления важное место принадлежит принципам его реализации. Среди них:

1) организационная обособленность местного самоуправления от органов государственной власти;

2) формирование органов местного самоуправления непосредственно населением соответствующего муниципального образования;

3) многообразие организационных норм местного самоуправления;

4) самостоятельность местного самоуправления в рамках решения вопросов местного значения;

5) возможность взаимодействия с органами государственной власти при решении сложных вопросов жизнедеятельности муниципального образования;

6) обеспечение государством правовых и организационных гарантий местного самоуправления.

3 Система местного самоуправления

Жилищное право

Жилищное право как отрасль права выступает в качестве отправного понятия для отраслевой юридической науки и учебной дисциплины. Отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, предметом регулирования.

Земельное право

Земельное право — самостоятельная отрасль российского права. Оно призвано регулировать особую сферу общественных отношений по поводу земли. Земля — первоначальный источник.

Экологическое право

Одним из основных принципов охраны окружающей среды является ее надлежащее правовое обеспечение. Оно и обусловливает возникновение экологического права.

Понятие системы местного самоуправления в РФ

Система местного самоуправления – это совокупность организационно-правовых форм реализации местного самоуправления.

Систему местного самоуправления следует также определить как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе реализации управленческих функций. При этом следует иметь в виду, что сложившаяся система в одном муниципальном образовании совершенно независима от аналогичной системы другого муниципального образования.

Так, согласно Конституции РФ 1 местное самоуправление в РФ осуществляется гражданами в различных организационных формах. По своему назначению эти организационно правовые формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образованиях, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет приведенные положения Конституции РФ в отношении организационно правовым формам прямого волеизъявления граждан, а также выборных органов при осуществлении населением местного самоуправления и определяет систему муниципальных органов.

На основании анализа вышеуказанных федеральных законов следует выделить основные уровни системы органов местного самоуправления.

1. Система органов местного самоуправления:

— органы местного самоуправления;

— представительные органы местного самоуправления;

— исполнительные органы местного самоуправления;

— глава муниципального образования;

— иные органы и должностные лица местного самоуправления.

2. Система форм прямой демократии:

— народная правотворческая инициатива;

— обращения граждан в органы местного самоуправления;

— территориально общественное самоуправление;

3 Система местного самоуправления

Под системой местного самоуправления понимается логическая взаимосвязь, последовательность структурных элементов — форм территориальной организации, организационно-правовых форм местного самоуправления, определяемых и функционирующих в порке, установленном нормами права.
В систему местного самоуправления Российской Федерации включаются:
территориальная организация местного самоуправления;
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;
формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления.
I. Территориальная организация местного самоуправления. — Статья 131 Конституции Российской Федерации определяет, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных традиций. Конкретизируется соответствующее конституционное положение, Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что местное самоуправление устанавливается на всей территории Российской Федерации:
в городских поселениях, в состав территории которых могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями;
в сельских поселениях, в состав территории которых могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек, для территорий с высокой плотностью населения — более 3000 человек и (или) несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов) с численностью населения менее 1000 человек каждый (исключение из общего правила предусмотрены частями 7, 8 и 9 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Административным центром сельского поселения является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры и в котором в соответствии с Федеральным законом находится представительный орган муниципального образования;
в муниципальных районах, на территории которых находится несколько поселений (!) или поселений и межселенных территорий, то есть территорий, находящихся вне границ поселений, объединенных общей территорией. Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенных в границах муниципального района;
в городских округах, которые представляют собой городское поселение, не входящее в состав муниципального района;
и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых решение вопросов местного значения, вопросов межселенческого характера, а в муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга также и вопросов государственного значения, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, осуществляется населением непосредственно и (или) через посредство выборных или иных органов местного самоуправления.
Следовательно, основной территориальной организационно-правовой формой местного самоуправления в Российской Федерации является муниципальное образование, которым, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является — городское, сельское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородская территория города федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга.
При этом, обязательными структурными элементами каждого муниципального образования должно быть наличие у него, во-первых, административного центра и, во-вторых, представительного органа муниципального образования, который располагается в административном центре муниципального образования.
Наделение муниципального образования статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются также законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11-13 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Что характерно для территориальной организации местного самоуправления в Самарской области?
Мы уже отмечали, что территория Самарской области делится на города и районы. Соответственно административно-территориальному устройству Самарской области образуются на ее территории муниципальные образования: городские округа (их 10 по количеству городов областного значения) и муниципальные районы (их 27 по количеству сельских районов). Границы муниципальных образований утверждаются в виде картографического описания территории каждого отдельного муниципального образования Законом Самарской области.
Городским округом в Самарской области является каждый город областного значения, но с входящими в состав его территориальной организации граничащие с ним другие населенные пункты. Так, в городской округ Самара включены — город Самара, а также поселок Козелки и село Ясная Поляна. Свои особенности имеют и строение других городских округов Самарской области: городской округ Тольятти, городской округ Похвистневский и др.
В пределах муниципальных районов Самарской области образованы 304 поселения, в том числе 12 городских поселений и 292 сельских поселений. При этом, в каждом муниципальном районе количество поселений и их виды различны. Так, в муниципальном районе Алексеевский всего пять сельских поселений, а в муниципальном районе Ставропольский — 24 поселения, в том числе 6 городских поселений и 18 сельских поселений. В каждом городском или сельском поселении имеется свой административный центр в виде поселка городского типа или крупного сельского населенного пункта, на территории которого находится представительный (выборный) орган муниципального образования (центр муниципального района Ставропольский расположен на территории Центрального района города Тольятти).
Поселение (собирательный термин) — представляет собой низовое звено муниципального образования. Городским поселением (самостоятельным муниципальным образованием) в Самарской области могут быть один поселок городского типа (поселок Суходол), либо поселок городского типа с прилегающими к нему населенными пунктами (поселок Серно- водск и прилегающие к нему два других населенных пункта). Аналогично формируется сельское поселение: в состав сельского поселения может быть включено одно село (муниципальное образование) или одно село с прилегающими к нему несколькими сельскими населенными пунктами, которых может быть и 2, и 5 и более (сел, деревень, поселков, степных хуторов, кордонов и других населенных пунктов).
II. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. — В соответствии со статьей 131 Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В то же время в главе 6 «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления» Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют:
представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования;
контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Важным условием получения статуса органа и выборного должностного лица является обладание собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Муниципальные образования используют возможность учреждения собственных органов местного самоуправления. Так, в Уставе городского округа Самара помимо предусмотренных Федеральным законом, учреждаются в качестве иных самостоятельных органов Департамент управления имуществом городского округа Самара и Департамент строительства и архитектуры городского округа Самара (статья 22 Устава).
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
В соответствии с федеральным законом население наделяется самостоятельными полномочиями по определению в уставе муниципального образования порядка формирования, полномочий, срока полномочий, подотчетности, подконтрольности органов местного самоуправления, а также иных вопросов организации и деятельности указанных органов.
Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом соответствующего образования, однако не входит в структуру органов местного самоуправления, поскольку в соответствии с федеральным избирательным законодательством избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные (районные городские и 530 другие) комиссии, участковые комиссии являются частью общей системы государственных избирательных органов .
Представительный орган муниципального образования является не только обязательным, но и наделяется исключительной компетенцией. Так, в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 7 мая 2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»», в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в частности, находятся:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Иные полномочия представительных органов муниципального образования определяются федеральными законами. Так, в частности, уже названным Федеральным законом от 7 мая 2009 года закреплено положение о том, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о результатах решения вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.
В тоже время, согласно статье 23 Устава городского округа Самара, в компетенцию Думы городского округа Самара также включены:
— утверждение по представлению Главы городского округа Самара структуры Администрации городского округа Самара;
— принятие по представлению Главы городского округа Самара решения об учреждении органов Администрации городского округа Самара, являющихся юридическими лицами, и утверждение положений о них;
— принятие решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ;
— принятие решений о создании автономных некоммерческих организаций и фондов;
— иные полномочия, установленные в Уставе, а также иные вопросы, отнесенные к компетенции представительных органов местного самоуправления федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Уставом (Основным Законом) Самарской области и законами Самарской области. Но не все полномочия в данном случае являются исключительными.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наделение главы муниципального образования полномочиями может осуществляться различными способами, которые определены Федеральным законом «Об общих принципах.». Конкретный способ устанавливается уставом муниципального образования.
Федеральным законом предусмотрено два варианта избрания главы муниципального образования:
1) на муниципальных выборах;
2) представительным органом муниципального образования из своего состава.
В зависимости от порядка избрания глава муниципального образования обладает различным статусом:
а) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
б) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.
Независимо от способа избрания глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
В случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, депутатов представительных органов указанных поселений исполняет полномочия его председателя.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения и полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Руководит местной администрацией глава местной администрации на принципах единоначалия.
Должность главы местной администрации может замещать глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подотчетен и подконтролен представительному органу муниципального образования.
Местная администрация имеет собственную структуру, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Например, в городах с внутренним административным делением в районах могут создаваться районные администрации, имеющие статус территориального органа местной администрации.
Характер функций контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и других) определяется ее назначением — она создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В Самарской области созданы контрольные органы в ряде муниципальных образований с различным организационно-правовым статусом — в качестве структурных подразделений представительных органов, самостоятельных органов местного самоуправления.
Индивидуальное должностное лицо — аудитор рекомендуется для учреждения в муниципальном образовании сельского поселения с небольшой численностью населения (не более одной тысячи человек). При выборе формы финансового контроля посредством деятельности аудитора следует учитывать объем бюджетных средств и муниципального имущества, подлежащих финансовому контролю.
Федеральным законом от 30 декабря 2008 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в часть 9 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми: «Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладают правом юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования».
Органы и должностные лица местного самоуправления в целях реализации закрепленных за ними полномочий наделяются правом принимать (издавать) собственные правовые акты — как нормативные, так и ненормативные.
В систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения); правовые акты главы муниципального образования (постановления и распоряжения), постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
В иерархии муниципальных правовых актов главенствующее положение занимает устав муниципального образования. Высшей юридиче- 534 ской силой обладают также решения, принятые на местном референдуме (сходе) граждан.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Многие должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
Как уже отмечалось, решение вопросов местного значения, а также реализация прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, требуют соответствующей материальной, финансовой базы. С этой целью федеральный закон закрепил экономическую основу местного самоуправления, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Перечень объектов собственности дифференцируется применительно к различным видам муниципальных образований — поселений, муниципальных районов, городских округов.
Законодательством предусматривается специальный механизм формирования бюджета муниципального образования, устанавливаются источники собственных доходов местных бюджетов, в числе которых местные налоги (налог на землю, налог на недвижимое имущество физических лиц), отчисления от федеральных и региональных налогов по специальным нормативам, средства самообложения.
III. В подсистему непосредственных форм волеизъявления граждан включаются две подгруппы, различающиеся характером принимаемых в рамках этих форм решений — обязательных либо рекомендательных (императивных либо диспозитивных).
С учетом указанного критерия формы непосредственного волеизъявления в соответствии с наименованием главы 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подразделяются на две группы:
1) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;К первой группе форм прямого волеизъявления (решения носят императивный характер) относятся местный референдум, муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания в рамках территориального общественного самоуправления, сходы, другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.
Вторая группа форм прямого волеизъявления (решения носят диспозитивный характер) включает в себя правотворческую инициативу граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание, конференцию (собрание делегатов), опрос, обращения граждан в органы местного самоуправления, другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
По сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. одноименный закон 2003 г. расширил перечень прямых форм волеизъявления граждан в сфере функционирования местного самоуправления. Дополнительно в этот перечень включены голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичные слушания, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закреплено положение о том, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления (в частности, членов собраний представителей в муниципальных районах), выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с названным Федеральным законом (статья 71). В данном случае отзыв вы-борного лица является формой его ответственности (в научной литературе ее именуют конституционной ответственностью).
Как указано в статье 24 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основаниями для отзыва выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не менее 100 (сто) человек, для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан проводится при участии в нем более половины жителей населенного пункта, обладающих избирательным правом. В этом случае сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Решения схода граждан считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников схода граждан. Решение схода граждан подлежит обязательному исполнению на территории населенного пункта. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на сходе граждан.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года в значительной степени расширил правовую регламентацию территориального общественного самоуправления, которое определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» (статья 27). Федеральным законом определены условия территориальной организации (подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан), организационно-правовые формы (собрания и конференции граждан) и порядок их реализации (функционирования), порядок учреждения и другие вопросы функционирования территориального общественного самоуправления. Каждое территориальное общественное самоуправление действует на основе собственного устава. Высшим органом территориального самоуправления является собрание, которое обладает исключительными полномочиями решения, которого носят обязательный характер.
Органы территориального общественного самоуправления могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Эти органы наделены федеральным законом правом вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.
Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. изменил характер принимаемых решений, порядок созыва собраний граждан — теперь решения собраний не носят императивного характера, как это было предусмотрено Законом 1995 г. Собрания предназначены для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Существенным условием действительности (но не обязательности) решений собрания является соблюдение особого порядка его назначения, исключительным правом в этом процессе обладает представительный орган либо глава муниципального образования. Исключение составляют собрания в рамках территориального общественного самоуправления, где они проводятся в порядке, определяемом уставом территориального общественного самоуправления.
Вместе с тем обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Перечень прямых форм волеизъявления граждан в сфере местного самоуправления является открытым. Наряду с предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.
Одной из гарантий развития и повышения эффективности форм прямого волеизъявления граждан в местном самоуправлении является обязанность государственных, самоуправленческих органов и их должностных лиц содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое местное самоуправления, какова его законодательная основа?
2. Каковы принципы территориальной организации местного самоуправления?
3. Какими признаками обладает муниципальное образование и в чем его особенности?
4. Какова система органов местного самоуправления, каков статус должностных лиц местного самоуправления?
5. Что понимается под предметами ведения местного самоуправления? Как соотносятся вопросы местного значения и вопросы государственного значения, в решении которых принимают участие органы местного самоуправления?

Система местного самоуправления в РФ: понятие, структура. Статьи по предмету Муниципальное право

СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА

А.Т. КАРАСЕВ, А.В. ЕЛЬКИНА

Карасев Анатолий Тихонович, профессор кафедры конституционного права УрГЮА, доктор юридических наук, профессор.

Елькина Александра Вячеславовна, соискатель кафедры конституционного права УрГЮА.

Системные представления об окружающей человека действительности развивали многие великие ученые: Н. Коперник, Г. Галилей, И. Ньютон, К. Линней, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс, В. Ленин, А. Богданов, Л. фон Берталанфи. Большой научный вклад в развитие теории систем внесли Н. Винер, И. Блауберг, М. Месарович, А. Уемов, Ю. Урманцев, В. Садовский, Ю. Черняк, У. Эшби и многие другие. Термин «система» употребляется в разных значениях. Так, под системой понимается: «комплекс элементов, находящихся во взаимодействии» ; «нечто такое, что может изменяться с течением времени», «любая совокупность переменных. свойственных реальной логике» ; «множество элементов с соотношением между ними и между их атрибутами» ; «совокупность элементов, организованных таким образом, что изменения, исключения или введение нового элемента закономерно отражаются на остальных элементах» ; «взаимосвязь самых различных элементов», «все состоящее из связанных друг с другом частей» ; «отображение входов и состояний объекта в выходных объекта» и т.п.
———————————
Берталанфи Л. История и статус общей теории систем // Системные исследования: Ежегодник. М., 1973. С. 29.
Агошкова Е.Е., Ахлибининский Б.В. // Вопросы философии. М., 1998. N 7. С. 170 — 179.
Холл А.Д., Фейджин Р.И. Определение системы // Исследования по общей теории систем. М., 1969. С. 252 — 282.
Топоров В.Н. Семантика и структура. М., 1983.
Бир С. Кибернетика и управление производством. М., 1965.
Месарович М. Теория иерархических многоуровневых систем. М., 1973. С. 125 — 140.

Современные исследователи продолжают развивать идеи своих предшественников. Так, например, В.Н. Волкова и А.Л. Денисов говорят о 30 определениях понятия «система» .
———————————
Волкова В.Н., Денисов А.Л. Основы теории систем и системного анализа. СПб., 1997.

Единого определения для понятия «система» нет и в настоящее время, но тем не менее все же более распространенным является определение, когда под системой понимают целостное образование, организованное в определенную структуру и взаимодействующее как самостоятельное целое с другими целостными образованиями.
Отличительным свойством системы является ее целостность. Комплекс объектов, рассматриваемых в качестве системы, представляет собой некоторое единство, целостность, обладающую общими свойствами и поведением. Система проявляется как целостный материальный объект, представляющий собой закономерно обусловленную совокупность функционально взаимодействующих элементов. Элементы осуществляют непосредственное участие в создании системы: без них, даже без какого-либо одного элемента, система не существует. Элемент есть далее неразложимый компонент системы при данном способе ее рассмотрения. Элементы определяют сам характер связи внутри системы, т.е. природа и количество элементов обусловливают способ (структуру) их взаимосвязи.
Как и любое понятие, система конкретизируется в процессе рассмотрения ее основных свойств. Можно выделить четыре основных свойства:
1) система есть, прежде всего, совокупность элементов, которые при определенных условиях могут рассматриваться как системы; элементы являются всегда относительно самостоятельным целым, и если существуют элементы, то существует и система;
2) наличие существенных связей между элементами и (или) их свойствами, превосходящих по мощности (силе) связи этих элементов с элементами, не входящими в данную систему. Под существенными связями понимаются такие, которые закономерно, с необходимостью, определяют интегративные свойства;
3) наличие определенной организации, что проявляется в снижении степени неопределенности;
4) наличие качеств (свойств), которые присущи системе в целом, но не свойственны ни одному из ее элементов в отдельности.
Система подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенной упорядоченной связи и образуют в силу этого некоторую целостность . Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему местного самоуправления в Российской Федерации.
———————————
Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2007. С. 42.

Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления». С.И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей» . По-другому подходят к определению системы местного самоуправления И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления — это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций . Наиболее полной представляется точка зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни .
———————————
Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 40.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002. С. 48.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2010. С. 141.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно. Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно не зависит от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании .
———————————
Там же. С. 133 — 134.

В качестве элементов системы местного самоуправления можно выделить следующие.
1. Формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования (глава 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (далее — Закон 2003 г. N 131-ФЗ )), в совокупности которых особое место занимают: местный референдум (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), отзыв выборных лиц местного самоуправления (ст. 24) и другие.
———————————
Российская газета. N 202. 08.10.2003.

В этой группе особую роль играют муниципальные выборы. Это такая форма прямой демократии, которая обеспечивает непосредственное участие граждан в формировании выборных органов местного самоуправления и избрании выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Закона 2003 г. N 131-ФЗ должны основываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.
Прежде всего, это — законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в процессе осуществления местного самоуправления.
Второй принцип — добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не могут принуждать граждан к участию в этом.
2. Следующий элемент — это деятельность органов местного самоуправления, включающая в себя: выборные коллегиальные органы (представительный орган, ст. 35), выборные единоличные органы (глава муниципального образования, ст. 36), невыборные, сформированные (назначенные) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (глава местной администрации, местная администрация, ст. 37) .
———————————
См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указанная работа. С. 133 — 134.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется исходя также из задач и функций местного самоуправления.
Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействий, при распределении обязанностей между органами местного самоуправления и т.д. Существуют и внешние управленческие отношения с органами государственной власти, например, при исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий (с органами государственной власти).
3. Значимым элементом системы местного самоуправления выступают инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанные с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.). Инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении — это та деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.
4. Не менее важным элементом является и деятельность муниципальных служащих. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) , имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.
———————————
Российская газета. N 47. 07.03.2007.

Кроме внутренних структурообразующих взаимосвязей каждая целостная система должна иметь и свои собственные индивидуальные параметры, позволяющие ей на равных взаимодействовать с другими системами. Таким атрибутом системы местного самоуправления является прежде всего ее самостоятельность. «Под самостоятельностью местного самоуправления, — отмечает А.А. Замотаев, — следует понимать право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей без вмешательства каких-либо властных структур определять круг вопросов местного значения, принимаемых к своему ведению, и решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами муниципального образования и в пределах, установленных ими» . Предпосылкой же целостной системы является ее неоднородность и противоречивость . Неоднородность элементов системы местного самоуправления не должна быть продиктована лишь оценками их совместимости и целесообразности сочетания в единой системе. Взаимосвязь элементов системы предполагает реальность и объективную возможность их совместного сосуществования. Неоднородность этих компонентов вызывает действие противоречивых сил, способствующих сцеплению компонентов, движению и развитию всей системы.
———————————
Замотаев А.А. Государственная власть и местное самоуправление в России // Проблемно-тематический сборник. М., 1998. С. 65.
Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 65.

Как любой социальной системе, местному самоуправлению свойственна открытость, то есть способность адаптироваться к окружающей среде и воспринимать из нее полезные для развития системы свойства. Под влиянием окружающей среды проявляется такое свойство системы местного самоуправления, как самоорганизация. По словам Б.Г. Юдина, «самоорганизующиеся системы — это системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, и, действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения» . Особенностью проявления самоорганизации системы местного самоуправления является осуществление ее в рамках правовых норм. Однако это не может свидетельствовать о какой-то неполноценной самоорганизации, поскольку право само представляет собой «. динамическую, в известной степени саморегулирующуюся, самонастраивающуюся систему» .
———————————
Юдин Б.Г. Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. С. 360 — 361.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 182.

Система местного самоуправления — это саморегулируемая система, способная при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, а также выбирать одну из возможных линий поведения . Особенностью проявления системы местного самоуправления является осуществление ее в рамках правовых норм. Однако это не может свидетельствовать о какой-то неполноценной самоорганизации, поскольку право само представляет собой «. динамическую, в известной степени саморегулирующуюся, самонастраивающуюся систему» .
———————————
Юдин Б.Г. Методологические проблемы исследования самоорганизующихся систем. В кн.: Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. С. 360 — 361.
Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 182.

Система местного самоуправления не сможет самостоятельно отрегулироваться, если внутри нее не будет устойчивости — т.е. когда система возвращается к исходному состоянию после прекращения воздействия, которое вывело ее из этого состояния. Устойчивость проявляется в виде способности приспосабливаться к изменяющимся условиям, и в этом случае очень важно установить все связующие элементы системы, принципы, то есть общие правила, по которым действуют все элементы системы, но не как автономные образования, а как единый организм. Устойчивость достигается в результате многократного взаимодействия элементов в рамках системы по единым принципам. Только в совокупности всех этих аспектов система местного самоуправления сможет выполнить свое предназначение и обеспечить устойчивость жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.